Gminy, które chcą uzależniać wypłatę świadczenia za zakwaterowanie i wyżywienie od zaktualizowania deklaracji śmieciowej, popełniają błąd. Cel może i słuszny, ale podstawy prawnej na to brak – twierdzą eksperci
Goście z Ukrainy to dla oferujących im pomoc gospodarstw domowych wzrost produkowanych odpadów. Nie ma więc nic dziwnego i nadzwyczajnego w tym, że gminy chcą mieć kontrolę, ile osób i gdzie przebywa. W tym celu dążą do aktualizowania deklaracji śmieciowych przez swoich mieszkańców. Nie wszyscy jednak chcą to robić. Jak ich do tego zmusić, przekonać? – Uzależnić wypłatę 40 zł za zakwaterowanie i wyżywienie od aktualizacji deklaracji śmieciowej – mówią niektórzy. Czy mają rację? Czy gminy mogą iść tą drogą?
Zarówno w specustawie ukraińskiej, jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy brak jest jakichkolwiek przepisów, z których wynikałaby możliwość uzależniania przyznania świadczenia pieniężnego od uregulowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – stwierdza dr Magdalena Niziołek, radca prawny. – Nie jest to również związane z dokonaniem wcześniej zmiany deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – dodaje Maciej Kiełbus, prawnik z kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners.
Magdalena Niziołek przypomina ponadto, że w art. 13 ust. 2 specustawy ukraińskiej wskazano, że zadania dotyczące wypłaty świadczeń za zapewnienie zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy są zadaniami z zakresu administracji rządowej zleconymi gminie, a środki przeznaczone na ich realizację zapewnia wojewoda. Tak więc – dodaje – bezpodstawne byłoby uzależnianie przyznania tego wsparcia od uregulowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które należą do zadań własnych gminy.
Są jednak prawnicy – jak Mateusz Karciarz z kancelarii radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy – którzy widzą światełko w tunelu dla takich praktyk. Dopuszcza on bowiem, że złożenie deklaracji śmieciowej mogłoby być teoretycznie potwierdzeniem niejako tego, że uchodźcy są zakwaterowani w pomieszczeniu, które nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi (par. 3 ust. 4 rozporządzenia). Jak wyjaśnia, gmina mogłaby uznać, że brak zapewnienia właściwego odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (który to odbiór jest w pewnym sensie konsekwencją złożenia wspomnianej deklaracji) oznacza niezapewnienie odpowiednich warunków sanitarnych miejsca zakwaterowania – a to z kolei może zagrażać co najmniej zdrowiu i być podstawą wstrzymania wypłaty świadczenia. Taka sytuacja – przyznaje mecenas – mogłaby jednak dotyczyć wyłącznie przypadku, kiedy z danej nieruchomości dotychczas wcale nie odbierano odpadów (czy to w ramach gminnego systemu, czy też na podstawie cywilnoprawnej umowy z podmiotem odbierającym odpady), względnie gdy dotychczasowy sposób odbioru był niewystarczający (np. odbiór odpadów odbywał się dotychczas raz na kwartał).
Nie dla wszystkich jednak jest to tak oczywiste. Nie zgadza się z tym np. Magdalena Niziołek. – Kwestia uregulowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pewnością nie mieści się w „warunkach zakwaterowania i wyżywienia”, od weryfikacji których gmina, zgodnie z par. 3 ust. 3 rozporządzenia może uzależnić przyznanie lub wypłatę świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia, czy dany lokal był zamieszkiwany, czy też nie – uważa prawniczka.
A co na to wszystko Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji? Procedurę weryfikacji wpływających wniosków zostawia samorządom – wynika z odpowiedzi udzielonej na pytanie DGP.
Prawem miejscowym się nie da
Żeby wprowadzić w gminie ograniczenie przy wypłacaniu środków osobom zapewniającym zakwaterowanie i wyżywienie Ukraińcom, niezbędne jest, jak przypomina dr hab. Stefan Płażek z Zakładu Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, podjęcie odpowiedniej uchwały. Nie wyobraża on sobie, by jakikolwiek samorząd zdecydował się na coś takiego bez wprowadzenia przepisu prawa miejscowego działającego w stosunku do wszystkich osób przebywających w gminie. Ale, jak dodaje ekspert, musiałaby być podstawa do podjęcia takiej uchwały. Tak samo uważa Krzysztof Gruszecki, radca prawny. – Racjonalny ustawodawca, jeśli chce wprowadzić takie ograniczenie, stosuje odpowiednie przepisy. Przykładowo w przypadku dodatków mieszkaniowych, które mają podobną funkcję, ustawodawca wprowadził rozwiązanie, że jeżeli ktoś zalega z niektórymi świadczeniami, to prawo do dodatku mu nie przysługuje. Albo że będą dokonywane potrącenia. Jednak w ramach kryteriów otrzymania dodatku jest wywiązywanie się z obowiązków. Przy świadczeniu za zapewnienie noclegu i wyżywienia dla osób z Ukrainy nie ma takich rozwiązań i nie można tego domniemywać – wyjaśnia. Również sędzia NSA i pracownik UJ dr hab. Kazimierz Bandarzewski jest zdania, że rada gminy nie ma podstawy prawnej do nałożenia obowiązków na tych mieszkańców. Przy czym wskazuje, że jeżeli ktoś zaprosił osoby z Ukrainy do lokalu niezamieszkanego, to powinien złożyć deklarację, że ten lokal stał się lokalem zamieszkanym i ustalić wysokość opłaty zgodnie z uchwałą rady gminy. Co, jeśli tego nie zrobi? Nie może to być powodem odmowy przyznania świadczenia, ale – jak wskazuje Krzysztof Gruszecki – można by się zastanowić nad ewentualną możliwością ściągnięcia zaległości ze środków przyznanych na pomoc uchodźcom.
Można też rozważyć sytuację, w której gmina najpierw wezwie mieszkańców, którzy udzielają schronienia Ukraińcom, do złożenia zmienionych deklaracji za odpady albo wręcz do wypełnienia ich po raz pierwszy, jeśli chodzi o obiekty, które były do tej pory niezamieszkane, a następnie zaoferuje im zwolnienia z opłat za śmieci. I niektóre samorządy na taki krok już się zdecydowały. Jednak czy słusznie? Prawnicy przypominają, że art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala wprawdzie radzie gminy na odstąpienie od pobierania opłat od niektórych właścicieli nieruchomości, ale tylko tych, którzy mają niskie dochody (według kryteriów uprawniających do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Ponieważ Ukraińcy nie mają obecnie prawie żadnych dochodów, mogliby pod to zwolnienie podpadać. Przy czym należy pamiętać, że podjęcie takiej uchwały przez radnych nie mogłoby dotyczyć tylko osób z Ukrainy, lecz wszystkich mieszkańców, którzy spełniają kryterium dochodowe (więcej na ten temat na s. C4-5).
Do jakiego sądu
A co, jeśli za brak deklaracji śmieciowej lub jej aktualizacji gmina odmówi świadczenia za zapewnienie Ukraińcom noclegu i wyżywienia? Do jakiego sądu mieszkaniec ma wówczas złożyć skargę? Choć zdaniem wielu prawników decyzja JST powinna zostać podjęta w trybie administracyjnym, a więc i odmowa rozpatrywana w takim postępowaniu, to ustawodawca uważa inaczej. W przyjętej właśnie przez Sejm nowelizacji specustawy ukraińskiej jest wyraźnie wskazane, że w sprawach tego świadczenia nie wydaje się decyzji administracyjnych oraz nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. Zaś w razie sporu podmiot, który złożył wniosek o świadczenie, może wystąpić z powództwem przeciwko gminie. – Ale sąd powszechny nie może decydować, czy ktoś dostanie, czy nie dostanie wsparcia na pomoc dla obywateli z Ukrainy – nie ma wątpliwości Kazimierz Bandarzewski. Jest zdania, że właściwy będzie sąd administracyjny. W jego ocenie należy potraktować przyznanie ww. świadczenia jako akt w rozumieniu art. 3 par 2 pkt 4 prawa postępowania przed sądami administracyjnymi (inny niż decyzje czy postanowienia administracyjne, ale także podlegający kontroli sądów administracyjnych – red.). Wówczas osoba, która będzie niezadowolona z wysokości świadczenia za zapewnienie pomocy Ukraińcom, mogłaby wnieść skargę do sądu administracyjnego. Z kolei brak wydania aktu (a więc nieprzyznanie świadczenia) byłby traktowany jako bezczynność, która też podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Możliwa weryfikacja
Wróćmy do kwestii odpadowych. Prawnicy przyznają, że informacje pozyskane przez gminę w związku z wypłatą świadczeń za nocleg i wyżywienie mogą zostać później wykorzystane do weryfikacji prawidłowości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie bowiem z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach włodarz może to zrobić. Co więcej, przy weryfikacji może skorzystać z danych znajdujących się w posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Tym samym uznanie przez organ wykonawczy JST, że dane w złożonej deklaracji są nieaktualne, a właściciel nieruchomości nie złożył nowej, powodowałoby konieczność wydania przez urząd nowej decyzji określającej wysokość opłaty za odbiór odpadów. – Przyjęcie pod swój dach obywateli Ukrainy wiąże się z obowiązkiem zgłoszenia tych osób do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o ile taki pobyt nie jest krótkotrwały. Gminy powinny do tego podchodzić w następujący sposób: przy składanym wniosku o wypłatę świadczenia albo przy samej wypłacie świadczenia informować o obowiązku złożenia deklaracji albo zmiany deklaracji już złożonej. A jeżeli podmiot składający wniosek o przyznanie wsparcia nie dokona w odpowiednim momencie zgłoszenia, wówczas gmina zgodnie z art. 6o ustawy o czystości i porządku w gminach powinna wszczynać postępowanie określające wysokość opłaty – wyjaśnia Mateusz Karciarz.©℗
Podstawa prawna
art. 13 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 684);
rozporządzenie Rady Ministrów z 15 marca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy oraz warunków przyznawania tego świadczenia i przedłużania jego wypłaty (Dz.U. z 2022 r. poz. 605; ost.zm. poz. 654);
art. 6k ust 4, art. 6o ust. 1 oraz 1a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. nr 888 z 2021 r.; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 569);
art. 3 par 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; ost.zm. poz. 655).
