Frakcja tego rodzaju komunalnych śmieci w ciągu ostatnich kilku lat osiągnęła jeden z największych wzrostów jej wytwarzania w przeliczeniu na mieszkańca. Liczne zmiany w przepisach pozwalają jednak gminom na prowadzenie w odniesieniu do nich dość elastycznej polityki.

Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
Bioodpady stanowiące odpady komunalne, jak formalnie są one nazywane na gruncie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. 2151; dalej: u.c.p.g. albo ustawa śmieciowa), jest jedną z podstawowych i obligatoryjnych frakcji, które musi zbierać u tzw. źródła (czyli w miejscu ich wytworzenia) każdy właściciel nieruchomości (tak zamieszkanej, jak i niezamieszkanej) – obok frakcji papieru, szkła, tworzyw sztucznych, metali, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. W ostatnich kilku latach przepisy odnoszące się do sposobu postępowania z tą frakcją ewoluowały w kierunku jego uszczegóławiania. Przy czym niezaprzeczalny wzrost wytwarzania bioodpadów nastąpił z chwilą wprowadzenia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych z jednoczesnym wprowadzeniem opłaty podwyższonej za brak selektywnej zbiórki w wysokości pomiędzy dwu- a czterokrotnością stawki podstawowej, co nastąpiło mocą ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579). Nowelizacja ta przyczyniła się przy tym do uporządkowania i ujednolicenia pojęć używanych na gruncie ustawy śmieciowej w odniesieniu do tych odpadów.
Ustawowe pojęcie
Punktem wyjścia do zdefiniowania bioodpadów nie jest ustawa śmieciowa, lecz ustawa z 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.; dalej: u.o.). To właśnie ten podstawowy z punktu widzenia gospodarowania wszelkimi odpadami akt prawny zawiera legalną definicję tego pojęcia. Co przy tym istotne, definicja (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.) ta została zmieniona z dniem 1 stycznia 2022 r. mocą ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2151) poprzez niewielkie jej doprecyzowanie [definicja].
Definicja (kolorem zielonym zaznaczono zmiany od 1 stycznia 2022 r.)
Bioodpady – ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywczeżywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. ©℗
Nowa definicja znajduje zastosowanie na gruncie ustawy śmieciowej w związku z przepisem art. 1a u.c.p.g., zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Ustawa śmieciowa jednak dopiero od ok. dwóch lat w sposób jednolity posługuje się tym pojęciem. Przed dniem 6 września 2019 r. (kiedy weszła w życie wspomniana już wcześniej nowelizacja z 19 lipca 2019 r.) w jej przepisach można było znaleźć bowiem takie pojęcia, jak „odpady ulegające biodegradacji”, „odpady zielone” oraz „bioodpady”. Taka niejednolitość powodowała słuszne wątpliwości interpretacyjne, stąd wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w tym zakresie ocenić należy pozytywnie.
Na marginesie warto zauważyć, że nowelizacja z 19 lipca 2019 r. uchyliła również (lecz dopiero z dniem 30 czerwca 2021 r.) występującą w ustawie o odpadach definicję odpadów zielonych. Definiowane one były jako odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów. Zakres tej definicji został przejęty przez pojęcie bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Innymi słowy, odpady zielone to rodzaj bioodpadów stanowiących odpady komunalne.
Podstawowy sposób postępowania
Jak już wspomniano, bioodpady są jedną z frakcji zbieranych przez właścicieli nieruchomości u źródła (patrz: art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.) – w pojemniku lub worku w kolorze brązowym. Jednocześnie jest to frakcja, która również jest zbierana w PSZOK-u, czyli w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). Jednocześnie w odniesieniu do bioodpadów ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie minimalnej częstotliwości ich odbierania w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jak stanowi w tym zakresie art. 6r ust. 3b u.c.p.g., dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich, w przypadku których częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza.
Przywołany przepis uległ zmianie z dniem 23 września 2021 r. (mocą ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach; Dz.U. poz. 1648). W praktyce zmiana ta polegała na przywróceniu stanu prawnego sprzed 6 września 2019 r., kiedy to mocą przywoływanej już w tekście nowelizacji z 19 lipca 2019 r. wykreślono z niego fragment wyłączający konieczność zastosowania przywołanej w nim minimalnej częstotliwości w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskich gmin miejsko-wiejskich (co – na marginesie warto wspomnieć – spotkało się z dużą krytyką tych gmin, bowiem w sposób całkowicie nieuzasadniony i niecelowy spowodowało wzrost kosztów funkcjonowania systemów gospodarowania odpadami komunalnymi w tychże gminach).
Nie należy też zapominać o art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wprowadzającym tzw. zwolnienie kompostownikowe. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Z literalnego brzmienia przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że wprowadzenie tego zwolnienia ma charakter obligatoryjny (użycie przez ustawodawcę zwrotu „zwalnia”, a nie „może zwolnić”). Praktyka jego wprowadzenia jest jednak różna. Część rad gmin podjęła w tym zakresie odrębne uchwały, a część wprowadziła to zwolnienie w uchwale określającej stawki opłaty śmieciowej. Niezależnie jednak od tego, w jakiej uchwale zwolnienie jest wprowadzane (obie możliwości są prawidłowe, aczkolwiek z punktu widzenia adresata/odbiorcy czytelniejsza jest druga ze wskazanych), w praktyce największy problem stwarza przyjęcie właściwego jego odniesienia. Co bowiem zaskakujące, część regionalnych izb obrachunkowych uznaje, że wysokość zwolnienia powinna być ustalona w odniesieniu do nieruchomości, na której powstają odpady komunalne. Przywołany art. 6k ust. 4a u.c.p.g. mówi natomiast o konieczności ustalenia wysokości tego zwolnienia „proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych”. Tym samym właściwym podejściem wydaje się to, które uwzględnia – przy kształtowaniu wysokości zwolnienia kompostownikowego – metody ustalenia opłaty śmieciowej. Innymi słowy, jeśli rada gminy decyduje się np. na metodę od osoby, to zwolnienie również powinno być naliczane od osoby, a jeśli od ilości zużytej wody ze stawką za jeden metr sześcienny, to zwolnienie również powinno nawiązywać do metrów sześciennych zużytej wody.
Z punktu widzenia zwolnienia kompostownikowego warto również zauważyć, że jego wprowadzenie przez ustawodawcę nie oznacza dopuszczenia możliwości samodzielnego zagospodarowania bioodpadów przez ich kompostowanie, a jedynie nakazuje zastosowanie w tym przypadku pewnego rodzaju ulgi obniżającej wysokość należnej do zapłacenia na rzecz gminy opłaty śmieciowej. Stosowanie kompostowników było możliwe już przed wejściem w życie przepisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Innymi słowy, używanie kompostowników jest możliwe nie tylko na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ale również na terenie każdej innej nieruchomości na terenie gminy – tak zamieszkanej, jak i niezamieszkanej. Właściciele pozostałych nieruchomości nie mogą jedynie skorzystać ze wspomnianego zwolnienia kompostownikowego.
Zwolnienie a odbieranie u źródła…
Od momentu wejścia w życie przepisów nakładających na rady gmin obowiązek wprowadzenia zwolnienia kompostownikowego pojawiło się jednak pytanie, czy skorzystanie przez właściciela nieruchomości z takiego zwolnienia oznacza brak możliwości oddawania przez niego w ramach uiszczonej opłaty śmieciowej bioodpadów wytworzonych na tej nieruchomości. Z jednej strony wskazywano bowiem, że wysokość zwolnienia powinna być wyliczona w wysokości kosztu, jakiego gmina nie poniesie w związku z tym, że właściciel nieruchomości sam zagospodaruje bioodpady, zaś z drugiej strony wskazuje się – skądinąd słusznie – że w przypadku dużych (powierzchniowo) nieruchomości trudno wyobrazić sobie możliwość zagospodarowania wszystkich wytworzonych na niej bioodpadów w kompostowniku, bowiem taki kompostownik musiałby być ogromnych rozmiarów. Kontrargumentem na to drugie stwierdzenie jest jednak wskazanie, że zwolnienie kompostownikowe nie jest obowiązkowe dla właściciela nieruchomości. Innymi słowy, jeśli ma on świadomość braku możliwości samodzielnego zagospodarowania wszystkich wytworzonych przez siebie bioodpadów, to nie powinien korzystać z tego zwolnienia – zwłaszcza że nieskorzystanie z niego w żaden sposób nie zabrania korzystania z kompostownika.
Jak problem ten był rozwiązywany w praktyce? Jak można się domyślić, niejednolicie. Część z gmin dopuszczała oddawanie bioodpadów mimo korzystania ze zwolnienia kompostownikowego, część natomiast stała na stanowisku, że korzystanie z niego uniemożliwia oddawanie bioodpadów w ramach uiszczanej opłaty śmieciowej. Problem ten poniekąd został rozwiązany przez ustawodawcę, który z dniem 23 września 2021 r. wprowadził do ustawy śmieciowej art. 3 ust. 2d, zgodnie z którym „Gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7, oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady”. Tym samym od wskazanego dnia oba podejścia gmin do przedstawionego problemu są prawidłowe, i to każda z nich może samodzielnie zdecydować, czy korzystanie ze zwolnienia komostownikowego umożliwia, czy nieumożliwia oddawanie bioodpadów.
…i sposób kompostowania
Kwestia przyjmowania przez gminę bioodpadów od właścicieli korzystających ze zwolnienia kompostownikowego nie jest jedyną, co do której ustawodawca zdecydował się wprowadzić pewne fakultatywne działania w kontekście bioodpadów. Jednym z nieobowiązkowych elementów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest – stosownie do art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. – określenie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnienie właścicieli takich nieruchomości – w całości lub w części – z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Tym samym rada gminy może określić w regulaminie np. wielkość kompostownika wykorzystywanego „na potrzeby” zwolnienia czy sposób jego budowy. Ponadto możliwe jest postanowienie, że właściciele korzystający ze wspomnianego zwolnienia nie muszą wyposażać swojej nieruchomości w pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania bioodpadów (będzie to zwolnienie z obowiązku w całości – stosownie do brzmienia przepisu art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g.). Zastanawiające może być jednak posłużenie się przez ustawodawcę stwierdzeniem, że z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady można zwolnić w części. To częściowe zwolnienie należy jednak rozumieć z uwzględnieniem tych postanowień regulaminu, które stanowią o minimalnej pojemności pojemników lub worków, jakie powinny znajdować się na nieruchomości. Innymi słowy, jeśli rada gminy np. postanowiła, że na jednego mieszkańca musi przypadać co najmniej 20 l pojemnika lub worka na bioodpady, to częściowe zwolnienie będzie polegało na wskazaniu, że w przypadku mieszkańców nieruchomości, których właściciele korzystają ze zwolnienia kompostownikowego na jednego mieszkańca, wystarczające będzie np. 10 l pojemnika lub worka na bioodpady.
Nie zawsze do PSZOK
Jednym z rozwiązań wprowadzonych z dniem 6 września 2019 r. było umożliwienie nieprzyjmowania przez gminę bioodpadów w PSZOK. Zgodnie z dodanym wówczas do art. 3 u.c.p.g. ustępem 2c, „Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania”. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że gmina może wprost wskazać – pytanie tylko, czy w regulaminie, o którym mowa w art. 4 u.c.p.g., czy uchwale, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. (czy też może w obu tych aktach prawnych) – że bioodpady będą odbierane w każdej wytworzonej ilości u źródła, czyli bezpośrednio z miejsca ich wytworzenia. Pomijając już wątpliwość co do tego, w jakim akcie prawnym powinno się znaleźć to określenie (wydaje się, że w obu wyżej wskazanych), pojawia się również pytanie, czy w świetle tego przepisu można przyjąć, że ustawodawca dopuszcza ograniczenie ilościowe co do odbieranych odpadów u źródła, i to nie tylko w odniesieniu do bioodpadów? Wszak w podstawowym modelu funkcjonowania gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi nie tylko bioodpady zbierane są u źródła i w PSZOK. Na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że żadna z obecnie dopuszczalnych metod naliczania opłaty śmieciowej nie dotyczy bezpośrednio ilości wytwarzanych odpadów. Ustawodawca przyjął bowiem, że taki model naliczania opłaty nie będzie optymalny. Tym samym właściciele nieruchomości uiszczają opłatę śmieciową niezależnie od ilości wytworzonych na nieruchomości odpadów. W konsekwencji uznać należy, że brak jest możliwości bezpośredniego ograniczania ilości odpadów odbieranych u źródła. Ograniczenie takie będzie jednak wynikać z całokształtu regulacji zawartych w regulaminie. Musi on bowiem określać m.in. rodzaje pojemników lub worków, jakie właściciele są zobligowani stosować na swoich nieruchomościach – chociażby w takim zakresie, jak dopuszczalne pojemności czy normy (PN). Z tego też wynika, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości gromadzi odpady w niewłaściwym pojemniku lub worku bądź też poza pojemnikiem (np. w worku w sytuacji, gdy regulamin dopuszcza w jego przypadku zbieranie wyłącznie w pojemnikach), to w praktyce będziemy mieli do czynienia z ograniczeniem odbierania odpadów u źródła, bo odpady te – jako niewłaściwie zbierane – nie zostaną odebrane. I jedyną możliwością pozbycia się ich będzie albo umieszczenie ich w pojemniku lub worku zgodnym z regulaminem, albo zawiezienie do PSZOK.
Wyodrębnienie odpadów zielonych
O ile z przepisów ustawy o odpadach ustawodawca usunął definicję odpadów zielonych, o tyle na gruncie ustawy śmieciowej – od momentu nowelizacji z 19 lipca 2019 r. – pojawiają się kolejne nowe regulacje prawne odnoszące się do tych odpadów. Przy czym, co należy podkreślić, zrezygnowano z określania ich mianem odpadów zielonych na rzecz bardziej opisowego zwrotu „odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy”. Tę frakcję odpadów ustawodawca traktuje jako możliwą do wyodrębnienia część z frakcji bioodpadów stanowiących odpady komunalne.
I tak, w pierwszej kolejności, wśród fakultatywnych elementów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ustawodawca wskazał, że można zawrzeć postanowienie o odbieraniu tychże odpadów zielonych odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Z tego wyodrębnienia mogą zwłaszcza skorzystać gminy posiadające własną instalację do przetwarzania bioodpadów w postaci odpadów zielonych, gdzie niepożądane jest trafianie pozostałych rodzajów bioodpadów, zwłaszcza tych kuchennych.
Ograniczenie ilościowe
Wyodrębnienie z bioodpadów ww. frakcji daje jeszcze jedną, niezwykle ciekawą możliwość, która została wprowadzona z dniem 23 września 2021 r. – poprzez zmianę brzmienia art. 6r ust. 3a u.c.p.g. umożliwiającego wprowadzenie ograniczeń ilościowych w zakresie wybranych frakcji odpadów przyjmowanych przez PSZOK. I tak, do uprzednio wymienionych frakcji zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów budowlanych i rozbiórkowych dodano właśnie odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Dodanie tej frakcji odpadów w rzeczywistości nie jest niczym nowym, bowiem nawiązuje do stanu prawnego sprzed 6 września 2019 r., kiedy to wśród możliwych do ograniczenia frakcji widniała frakcja odpadów zielonych. Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że ograniczenie ilościowe przyjmowanych przez PSZOK tzw. odpadów zielonych będzie możliwe do wprowadzenia wyłącznie wtedy, kiedy gmina zdecyduje się na wyodrębnienie tej frakcji z bioodpadów. Co przy tym równie istotne, pamiętać należy, że przez wskazane przez ustawodawcę ograniczenie nie można rozumieć całkowitego wyłączenia przyjmowania przez PSZOK wskazanych w przepisie art. 6r ust. 3a u.c.p.g. frakcji odpadów.
Z dniem 1 stycznia 2022 r. mocą nowelizacji z 17 listopada 2021 r. wprowadzono jeszcze jedno, lecz dość specyficzne ograniczenie odnoszące się do bioodpadów przyjmowanych w PSZOK. Specyficzne, bowiem odnoszące się wyłącznie do bioodpadów przyjmowanych z terenów nieruchomości niezamieszkanych – w sytuacji gdy nieruchomości te znajdują się w gminnym systemie (a więc gdy rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Tym najnowszym przepisem ustawy śmieciowej odnoszącym się do problematyki bioodpadów jest ust. 3aa w art. 6r u.c.p.g. Stanowi on, że wprowadzane ograniczenie w zakresie przyjmowanych w PSZOK odpadów może dotyczyć także ilości innych niż odpady zielone bioodpadów stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, na których prowadzona jest działalność w zakresie gastronomii, w tym restauracje, stołówki i zakłady zbiorowego żywienia, hurtownie, jednostki handlu detalicznego, a także podobnych odpadów z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. W przypadku decyzji o wprowadzeniu tego ograniczenia w uchwale, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., tj. uchwale, w której takie ograniczenia się wprowadza, gmina będzie zobowiązana do określenia rodzajów działalności prowadzonej na nieruchomościach niezamieszkanych, których dotyczy to ograniczenie.
Podsumowanie
Możliwości, jakie dają przepisy ustawy śmieciowej w zakresie postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne, mogą być niezwykle korzystne dla wielu gmin. Istotne jest jednak przeanalizowanie sposobu funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pod kątem możliwych do uzyskania, w świetle wyżej przedstawionych przepisów, korzyści, zwłaszcza finansowych. Nie w każdej gminie skorzystanie z któregokolwiek z tych przepisów może przynieść pozytywne efekty.