Dopóki radni nie wyznaczą miejsca na taką działalność i nie uchwalą regulaminu z zasadami, jak ma ona wyglądać, dopóty ze sprzedaży nici. A mogą to zrobić w dowolnym czasie, choć zwłoka naraża ich na postępowanie sądowe.
Z początkiem roku weszła w życie ustawa z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290), która pozwala sprzedawać produkty rolne w określone dni na wyznaczonych przez gminę miejscach bez opłat targowych. Jej celem jest rozpowszechnienie sprzedaży bezpośredniej w miastach, skrócenie kanałów dystrybucji spożywczych produktów lokalnych i w efekcie poprawa sytuacji finansowej gospodarstw rolnych. Niestety nowe przepisy są tak lakoniczne – ustawa składa się z niewielu jednostek redakcyjnych – że mogą być przyczynkiem do powstawania różnych wątpliwości interpretacyjnych. I tak w art. 2 akt ten definiuje kluczowe pojęcia dla stosowania nowych rozwiązań, czyli: rolnika, domownika, produktów rolnych lub spożywczych oraz handlu. W kolejnych regulacjach wskazuje, że rada gminy w uchwale musi podać miejsce, gdzie rolnicy bez konieczności ponoszenia opłat będą mogli w piątki i soboty prowadzić handel, a także określić zasady prowadzenia tego typu sprzedaży (art. 5). Dziś odpowiadamy na najczęściej zadawane pytania.
W jakim terminie rada gminy ma podjąć uchwałę w sprawie wyznaczenia miejsc do handlu dla rolników?
Przepisy tego nie regulują. Ustawodawca nie narzucił samorządom sztywnego terminu, co oznacza, że wszystko zależy od decyzji radnych. W praktyce mogą oni z tym zwlekać nawet kilka lat. Niemniej podjęcie uchwały wskazującej miejsce handlu dla rolników jest obligatoryjne. Jeśli więc rada gminy nie będzie realizować swojej ustawowej powinności wobec osoby, która ma w tym interes prawny, sprawa może trafić do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tak więc swoboda legislacyjna rady gminy nie oznacza zupełnej dowolności. W konsekwencji organ wykonawczy, który odpowiada za przygotowanie projektów uchwał, powinien przedsięwziąć stosowne kroki i opracować projekt uchwały, a potem poddać go pod głosowanie. W przeciwnym razie gmina może narazić się na postępowanie sądowe z powodu zaniechania legislacyjnego.
Jeśli w gminie jest już targowisko, to czy radni nadal mają obowiązek wyznaczyć odrębne miejsce handlu dla rolników?
Przepisy nowej ustawy wprost tego nie rozstrzygają. Z jej art. 3 wynika jedynie, że rada gminy władna jest wyznaczyć miejsce do prowadzenia handlu. Wyznaczając je, ma mieć na uwadze m.in. dogodną lokalizację. Nie można więc z tego wnioskować, że jedynym takim miejscem są dotychczasowe targowiska. Wręcz przeciwnie, z ww. regulacji wynika, że takie miejsce może być wyznaczone w innej lokalizacji niż targowisko, o ile spełnia one określone, korzystne dla rolników przesłanki. Przemawia za tym także pośrednio koncepcja prezentowana w orzecznictwie sądowym, w którym pojęcie targowiska definiuje się szeroko. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II FSK 1610/08) podkreślono, że targowiskiem jest wszelkie miejsce, w którym prowadzony jest handel, bez względu na to, kto jest jego właścicielem i czy jest ono prowadzone w miejscu do tego przeznaczonym. Za targowisko należy więc uznać nie tylko miejsce przeznaczone na handel (plac targowy), lecz każde miejsce, w którym zwyczajowo prowadzona jest sprzedaż, np. chodnik, przejście podziemne. Opłata targowa może być zatem pobierana wszędzie tam, gdzie prowadzony jest handel, bez względu na to, czy jest to targowisko samorządowe, czy prywatne, i to niezależnie od innych opłat wprowadzonych przez osoby prowadzące targowisko. A skoro tak, to miejscem targowym może być w zasadzie każde miejsce na terenie gminy, a tym samym nie ma przeszkód, aby miejsce do prowadzenia handlu dla rolników było wyznaczone przy analogicznym założeniu. Podsumowując, rada gminy ma względną swobodę w wyznaczeniu miejsca do prowadzenia handlu dla rolników we wskazane dni tygodnia. Ograniczają ją jedynie warunki dotyczace dogodnej lokalizacji dla rolników oraz konieczność posiadania prawa do nieruchomości, na której miałoby zostać zorganizowane miejsce handlu, o którym mowa w nowych przepisach.
Czy rada może wyznaczyć dla rolników kilka miejsc handlu, gdzie nie będzie od nich pobierana opłata targowa?
Choć w art. 3 ust. 1 ustawy jest mowa o miejscu do prowadzenia handlu (liczba pojedyncza), to jednak w art. 4 i art. 5 ustawodawca posługuje się sformułowaniami wskazującymi na możliwość wyznaczenia większej ich liczby. Rada gminy może więc wyznaczyć zarówno jedno miejsce do prowadzenia handlu przez rolników, jak dwa lub więcej. Zależy to przede wszystkim od możliwości lokalizacyjnych.
Kto ma pilnować porządku i czystości na terenie miejsc wyznaczonych przez gminę do prowadzenia handlu przez rolników?
Co prawda przepisy ustawy nie precyzują, kto ma pilnować takich miejsc pod względem zachowania porządku i czystości, jednak z uwarunkowań systemowych należy wnioskować, że będzie to zasadniczo pracownik samorządowy lub straż gminna. Kwestie te radni mogą uszczegółowić w regulaminie prowadzenia sprzedaży bezpośredniej przez rolników. Rada może więc zapisać, że kontrolę i nadzór nad przestrzeganiem przepisów uchwały powierza upoważnionym przez wójta gminy pracownikom samorządowym, a dodatkowo strażnikom straży gminnej.
Czy są jakieś ograniczenia odnośnie do miejsc, które może wyznaczyć rada? Czy takie miejsce może się znajdować w ścisłej zabudowie?
Ustawodawca wskazuje jedynie warunki pod kątem położenia tego miejsca i wiąże je z dogodną komunikacją, bliskością centrum lub innym atrakcyjnym obszarem danej gminy. Stąd należy wnioskować, że gęsta zabudowa wokół takiego wyznaczonego miejsca nie powinna być formalną przeszkodą do jego wyznaczenia przez radę gminy. Inna sprawa, że wyznaczenie takich lokalizacji może być problemem dla potencjalnych klientów, bo w obrębie takich miejsc może nie być wystarczającej liczby miejsc parkingowych. W konsekwencji decyzja o lokalizacji powinna być poprzedzona wnikliwą analizą ze strony gminy. Bo chodzi o to, by przyjęte rozwiązanie okazało się korzystne zarówno dla sprzedających, jak i dla ich klientów. Tak więc wójt, jako organ odpowiedzialny za sporządzenie projektu uchwały, powinien przeprowadzić konsultacje, albo co najmniej rozeznanie wśród lokalnych rolników, w zakresie potencjalnych lokalizacji służących do handlu.
Czy rolnik zachowa prawo do zwolnienia z opłaty targowej, gdy oprócz własnych plonów będzie także oferował np. zakupione na giełdzie cytrusy?
Artykuł 7 ww. ustawy wprowadził modyfikacje do art. 16 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2290). Zgodnie z nim osoba handlująca własnymi produktami rolnymi, rękodziełem (lub członek jej rodziny) jest zwolniona z opłaty targowej. Ale to zwolnienie dotyczy tylko takiej sytuacji, w której produkt powstał w gospodarstwie rolnym, a nie w innym miejscu. I choć do kategorii ww. produktów zalicza się m.in. cytrusy – bo są one objęte załącznikiem I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 2 pkt 3 ustawy), to jeśli nie są one wytwarzane w rodzimym gospodarstwie domowym, to nie podlegają pod te przepisy. W uzasadnieniu do projektu ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników zwrócono uwagę m.in. na fakt, że zwolnieniem z opłaty targowiskowej objęci są wszyscy rolnicy i ich domownicy, którzy będą prowadzić handel na zasadach określonych w ustawie, a nie w sposób dowolny. Tak więc rolnik nie powinien w wyznaczonym przez gminę miejscu na handel bezpośredni sprzedawać produktów, które nie pochodzą z jego gospodarstwa, w tym cytrusów.
Kto i jak może kontrolować, czy osoba sprzedająca jest rolnikiem lub jego domownikiem? Kto może sprawdzić, że oferowane produkty faktycznie zostały wytworzone przez sprzedającego?
Wydaje się, że wskazane kwestie powinny zostać zawarte w regulaminie, o którym mowa w art. 5 ustawy. Postanowiono tam, że rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3. Dokument ten może też regulować zasady kontroli handlu w miejscach wyznaczonych, a także zasady egzekwowania postanowień regulaminu przez osoby upoważnione przez prowadzącego targowisko. Ponadto możliwe są zapisy przewidujące wstrzymanie sprzedaży produktów rolnych czy spożywczych, w przypadku których zachodzi podejrzenie, że nie zostały wytworzone w gospodarstwie rolnym. Uprawnienie do przeprowadzania tego typu kontroli można nadać np. straży gminnej.
Czy gmina w ramach regulaminu może zobowiązać rolników do opłacania dodatkowych kosztów, np. związanych ze sprzątaniem czy poborem wody?
Rada gminy ma swobodę w określeniu zasad korzystania z targowiska w kontekście kosztów związanych ze sprzątaniem miejsca handlu, poborem wody czy innych ubocznie związanych z korzystaniem z targowiska. W konsekwencji może zarówno wprowadzić wymóg uiszczenia dodatkowej opłaty za te usługi (świadczone na zlecenie gminy), jak i zapewnić je rolnikom lub ich domownikom nieodpłatnie. Rada gminy może stosować też rozwiązania hybrydowe, czyli niektóre usługi uczynić odpłatnymi, a inne bezpłatnymi. Przykładowo może postanowić, że sprzedający mogą korzystać bezpłatnie z ujęcia wody pitnej czy toalet, przy jednoczesnym nałożeniu opłat za sprzątnięcie stanowiska. W tym kontekście to od woli radnych finalnie będzie zależał sposób ukształtowania ww. spraw. W każdym razie gmina powinna mieć na uwadze aspekty ekonomiczne i ogólne dyrektywy wydatkowania środków z art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. z 2021 r. poz. 1981), z którego wynika m.in., że wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Podsumowując, należy przyjąć, że sposób rozwiązania podanych kwestii należy do indywidualnej decyzji danej rady gminy. W kontekście tego, że rolnicy/domownicy prowadzący sprzedaż na warunkach określonych w ustawie są ustawowo zwolnieni z opłaty targowej, to ciężar kosztów wskazanych w pytaniu warto przerzucić na te osoby.
Czy rada może wskazać w uchwale, że miejsce, gdzie rolnicy i domownicy będą mogli handlować bez opłaty targowej, dotyczy tylko osób z jej terenu?
Nie ma podstaw, by rada gminy wprowadziła takie ograniczenie. Wynika to przede wszystkim z faktu, że na mocy art. 7 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników ustawodawca wprowadził zmiany w art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170, ost. zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2290). Zgodnie z nim zwalnia się z opłaty targowej:
1) osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach;
2) rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. poz. 2290).
Zatem zwolnienie dotyczy rolników i ich domowników bez względu na kryterium ich zamieszkania czy zameldowania. Lokalny ustawodawca nie może modyfikować ustawowych zwolnień ani wyprowadzać kompetencji w ww. zakresie przedmiotowym z regulacji wspomnianej wyżej ustawy. Artykuł 3 ust. 1 ustawy stanowi, że miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Tylko ona ma upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu określającego zasady prowadzenia takiego handlu i wyznaczenia miejsc, gdzie to się będzie odbywać. Jednak nie oznacza to, że rada gminy może ograniczyć zwolnienie ustawowe ze względu na kryteria zamieszkiwania czy zameldowania rolnika albo domownika rolnika.