Jeżeli nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych wskazuje, że do określenia wysokości wynagrodzenia stosuje się nowe rozwiązania z mocą wsteczną, to od tego dnia przysługują też stawki z nowego rozporządzenia płacowego. Nie da się tych dwóch regulacji rozdzielić

Wprowadzona ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1834) nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s) nakazuje podwyższyć uposażenia włodarzy od 1 sierpnia 2021 r. Ale nie mówi wprost, czy to wyrównanie ma nastąpić według stawek z nowego rozporządzenia płacowego, które formalnie weszło w życie dopiero 1 listopada 2021 r. Stąd pytania, czy nowe stawki rzeczywiście należy stosować z mocą wsteczną. Takie niekorzystne dla włodarzy ujęcie przepisów sugerowały niektóre media, a swoje dołożył wojewoda świętokrzyski Zbigniew Koniusz, który w piśmie do samorządowców w regionie podważył zasadność wypłacania wyrównań za trzy miesiące wstecz.
Zapytani przez nas eksperci żadnych wątpliwości jednak nie mają: przepisy są jasne i rady muszą wypłacać wynagrodzenia włodarzom na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r., a nie z 2018 r. O wyjaśnienia poprosiliśmy też Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale żaden z resortów nie zajął merytorycznego, pomocnego samorządom stanowiska. Oba resorty uznały, że nie są właściwe do jego wydania.
Zapewnienie, że nie ma przeszkód, aby podwyżki wynagrodzeń były wypłacone także za okres od 1 sierpnia do 31 października br. uzyskał jednak od wiceministra spraw wewnętrznych i administracji Pawła Szefernakera Związek Miast Polskich, który interweniował u niego w sprawie poglądu wojewody świętokrzyskiego. Według pełnomocnika zarządu ZMP ds. legislacyjnych Marka Wójcika wiceminister wyjaśnił wojewodzie wszystkie wątpliwości dotyczące interpretacji ww. przepisów, a Zbigniew Koniusz zobowiązał się, że nie będzie podważał podejmowanych przez JST uchwał ustalających podwyżki od 1 sierpnia br.
Racjonalne podejście
Zgodnie z art. 18 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja) przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4‒6, art. 11 i art. 12 w brzmieniu nadanym tą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od 1 sierpnia 2021 r. Przepis ten wprowadził także zmiany w art. 37 u.p.s.:
  • podniesiono limit maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia m.in. wójtów, członków zarządu: powiatu/województwa/związku JST/dzielnic m.st. Warszawy do 11,2-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1658),
  • określono minimalne wynagrodzenie tych osób i zdefiniowano pojęcie maksymalnego wynagrodzenia.
  • zmodyfikowano delegację dla Rady Ministrów w zakresie warunków i sposobu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru.
– Wykładnia logiczna oraz celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuścił możliwość wzrostu wynagrodzenia włodarzy gmin i pozostałych osób z mocą wsteczną, tj. od 1 sierpnia 2021 r. – uważa Mirosław Rymer, radca prawny z Kancelarii Płaza & Głąb i starszy inspektor w wydziale nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. W jego ocenie, jeśli przepisy nowego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych z 2021 r. miałyby mieć zastosowanie do wynagrodzeń wójtów, burmistrzów i prezydentów miast dopiero od 1 listopada, to art. 18 nowelizacji byłby zbędny, co pozostaje nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego ustawodawcy. – Mając bowiem na uwadze dotychczasowy sposób obliczania wynagrodzenia samorządowców i maksymalną wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia wynikającą z rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych z 2018 r., oczywiste jest, że wynagrodzenie wspomnianych osób nie mogło przekroczyć 11,2-krotności kwoty bazowej. Natomiast zdarzały się przypadki, gdy wysokość wynagrodzenia ustalono na poziomie niższym niż wynagrodzenie minimalne określone w art. 37 ust. 4 u.p.s. – zauważa Mirosław Rymer.
Dodaje, że jeśli przyjąć, iż nowe rozporządzenie i art. 37 ust. 3 i 4 u.p.s. stosuje się do wynagrodzeń należnych od 1 sierpnia, to oznacza m.in., że wójt, którego wynagrodzenie zostało ustalone na poziomie niższym niż 80 proc. maksymalnego wynagrodzenia (art. 37 ust. 4 u.p.s.), powinien mieć podniesione przez radę gminy wynagrodzenie do poziomu minimalnego z mocą od 1 sierpnia.
Wzajemne uzupełnianie
Podobne stanowisko prezentuje dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. W jego ocenie z art. 18 nowelizacji wynika, że zmienione przepisy u.p.s. mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od 1 sierpnia 2021 r. – Wynagrodzenia, diety i uposażenia należne od 1 sierpnia 2021 r. to takie, do których prawo zostało nabyte od tej daty. To oznacza, że w rezultacie przepisy nowelizacji muszą znaleźć zastosowanie do kształtowania tych wynagrodzeń, diet i uposażeń od 1 sierpnia 2021 r. – zauważa Sebastian Gajewski. Dodaje też, że zgodnie z art. 19 nowelizacji wchodzi ona w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia, tj. 1 listopada 2021 r. – Zestawienie art. 18 i art. 19 nowelizacji pozwala przyjąć, że ich sensem jest ustalanie wysokości wynagrodzeń, diet i uposażeń, do których prawo powstało od 1 sierpnia 2021 r. według stanu prawnego ukształtowanego nowelizacją (według stanu obowiązującego 1 listopada 2021 r.). Częścią tego stanu prawnego jest rozporządzenie płacowe z 25 października 2021 r., które zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 37 ust. 1 u.p.s. z uwzględnieniem zmian tego przepisu wynikających z nowelizacji – podkreśla prawnik. Według niego należy przyjąć, że do ustalania samorządowcom wynagrodzeń należnych od 1 sierpnia 2021 r. stosuje się przepisy rozporządzenia płacowego z 25 października 2021 r.
Wyższe pensum przekreśli podwyżki
Wyższe pensum przekreśli podwyżki

Zobacz również
Wtóruje mu dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. – W tym przypadku znaczenie ma hierarchia aktów prawnych, określona w art. 87 Konstytucji RP, i to ona powinna decydować – mówi prawniczka. Jej zdaniem, jeżeli w art. 18 nowelizacji ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy ustawy zmienianej w art. 11 (czyli u.p.s.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od 1 sierpnia 2021 r., to znaczy, że jego wolą było, aby nowe zasady ustalania wynagrodzeń samorządowcom znalazły zastosowanie do wynagrodzeń należnych od 1 sierpnia 2021 r. – Rozporządzenie w tym zakresie musi być spójne z ustawą i co najważniejsze: musi ją wykonywać – podkreśla dr Karolina Rokicka-Murszewska. Dodaje, że rozporządzenie zawsze pełni rolę służebną w stosunku do ustawy, uszczegóławia ją. – Do ustalania tych wynagrodzeń (za okres 1 sierpień 2021 r. ‒ 31 październik 2021 r.) należy zastosować więc nowe rozporządzenie z 25 października 2021 r. Fakt, że weszło ono w życie 1 listopada 2021 r. (podobnie zresztą jak ustawa zmieniająca), nie stoi na przeszkodzie, aby je zastosować do ustalenia wynagrodzeń – mówi ekspertka.
Trop w uzasadnieniu
O woli rządu co do stosowania nowego rozporządzenia z mocą wsteczną od 1 sierpnia 2021 r. świadczy także uzasadnienie jego projektu. Czytamy w nim, że: „Miesięczne maksymalne kwoty wynagrodzenia zasadniczego i maksymalne kwoty dodatku funkcyjnego określone w załączniku nr 1 do niniejszego rozporządzenia, które dotyczą pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, mają zastosowanie do wynagrodzeń należnych od 1 sierpnia 2021 r. (zgodnie z art. 18 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw)”.
Należy pamiętać, że przyjęta w nowelizacji definicja wynagrodzenia minimalnego oznacza, że wielu włodarzy otrzymuje dotychczas pensję mniejszą niż przyjęty limit minimalnych zarobków. Nie oznacza to jednak automatycznych podwyżek. – Zwiększenie wysokości wynagrodzenia ww. osób nie następuje z automatu od 1 sierpnia 2021 r. – zauważa mec. Mirosław Rymer. Zdaniem prawnika, jeśli organ stanowiący JST chce, by wynagrodzenie to wzrosło już od 1 sierpnia, w uchwale ustalającej wynagrodzenie musi zawrzeć stosowny zapis (analogicznie zresztą jak w przypadku wzrostu wysokości diet radnych). Przy czym błędem jest wskazanie, że nowe wynagrodzenie „przysługuje z wyrównaniem od 1 sierpnia 2021 r.”, gdyż taki zapis sugeruje, iż wyższe wynagrodzenie przysługiwało od 1 sierpnia z mocy prawa, co w sposób oczywisty jest nie do pogodzenia z treścią przepisów.
Podstawa prawna
art. 37 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1284; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
art. 18 i 19 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834)
załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960)