Resort rozwoju twierdzi, że sejmiki województw powinny je przyjąć do 15 marca 2022 r. Z naszych informacji wynika, że większość w tym terminie nie zdąży. Problemem są m.in. niejasne przepisy
Zgodnie z ustawą krajobrazową, czyli ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1688), sporządzany przez województwa nie rzadziej niż raz na 20 lat obligatoryjny audyt krajobrazowy jest instrumentem ochrony krajobrazu. Jego celem jest identyfikacja krajobrazów w skali regionu, ocena ich wartości, a także wyznaczenie krajobrazów priorytetowych, tj. szczególnie cennych ze względu na wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe. Audyt uchwala sejmik województwa, a przygotowuje zarząd województwa, najczęściej we współpracy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, dyrektorami parków narodowych i krajobrazowych, wojewódzkim konserwatorem zabytków i radami gmin znajdujących się w województwie.
Teoretycznie od kilku lat takie audyty powinny już być w każdym województwie, bo ustawa krajobrazowa dawała sejmikom trzy lata na ich przyjęcie, czyli do 10 września 2018 r. Ale przygotowanie dokumentu na podstawie lakonicznych przepisów ustawy w praktyce było niewykonalne. Zapowiadanych przepisów wykonawczych określających szczegółowo, jak ten dokument ma wyglądać, też nie było. Tak więc żaden sejmiki audytu krajobrazowego w tym czasie nie opracował.
Terminowy chaos
Rozporządzenie z 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 394) zaczęło obowiązywać od 15 marca 2019 r., czyli sześć miesiący po upływie ustawowego terminu na przyjęcie audytów. Ale, inaczej niż ustawa, rozporządzenie nie określało terminu, w jakim mają powstać audyty krajobrazowe. Samorządowcy myśleli więc, że mają czas. Jednak niedawno na posiedzeniu sejmowej komisji infrastruktury i komisji samorządu terytorialnego Michał Gil z resortu rozwoju i technologii poinformował, że audyty powinny być gotowe do 15 marca 2022 r., bo wówczas miną trzy lata od obowiązywania rozporządzenia. To spore zaskoczenie, bo jak mówi Mirosław Rymer z kancelarii Płaza Głąb, jedyny sztywny termin na przygotowanie audytów krajobrazowych wynikał z ustawy krajobrazowej. – Ten termin minął 10 września 2018 r. Po tej dacie, jeśli dany sejmik nie uchwalił audytu krajobrazowego, to wojewoda zgodnie z art. 13 ust. 2 ww. ustawy powinien go wezwać do uchwalenia tego dokumentu we wskazanym w wezwaniu terminie. Jeśli mimo wskazania terminu sejmik by nie wykonał audytu, wówczas jego opracowaniem powinien zająć się wojewoda, to także on powinien następnie go przyjąć w drodze zarządzenia zastępczego – wyjaśnia prawnik. Niektóre sejmiki takie terminy z wojewodami ustaliły, ale najczęściej na 2023 r., a nie na 2022 r. Z naszych informacji wynika, że termin pokrywający się z oczekiwaniami rządu wyznaczył sejmikowi jedynie wojewoda podkarpacki. Co to wszystko oznacza? Otóż rząd nie ma co się spodziewać, że do połowy marca przyszłego roku sejmiki zakończą pracę.
Nieprecyzyjne rozporządzenie
Poszczególne urzędy marszałkowskie do opracowania audytów już się zabrały. Przykładowo na Mazowszu w ramach prac nad audytem zidentyfikowano, jak wyjaśnia dyrektor Mazowieckiego Biura Planowania Regionalnego dr Elżbieta Kozubek, podtypy krajobrazów z uwzględnieniem Krajowego Systemu Obszarów Chronionych. Uwzględniono przy tym mezoregiony (jednostki podziału fizycznogeograficznego przestrzeni), krajobrazy naturalne, regiony geobotaniczne i regiony historyczno-kulturowe oraz pokrycie i użytkowanie terenu. Opracowane zostały również bazy danych niezbędne do określenia cech analitycznych przyrodniczych i kulturowych. Urząd marszałkowski ustalił jednak z wojewodą, że plan powstanie do końca 2023 r. Ale nawet dotrzymanie tego terminu może być problematyczne, bo – jak mówią urzędnicy – przepisy rozporządzenia nie są jasne.
Wątpliwości pojawiają się już przy wyznaczaniu jednostek krajobrazowych,. Przykładowo na Dolnym Śląsku określono 1452 jednostki krajobrazowe, na Podkarpaciu – ok. 1600. Ale w niektórych województwach jest znacznie więcej, nawet 6 tys. i specjaliści zastanawiają się, czy tej liczby nie należałoby jednak zmniejszyć.
Bardzo kłopotliwe są także styki województw. Nie zawsze granice między krajobrazami, zwłaszcza na terenach równinnych, są na tyle ostre, żeby łatwo było je odkreślić linią. No i oczywiście nie zawsze kończą się równo z granicą województwa. A przecież audyt powinien służyć nie tylko określeniu krajobrazów, ale i ich ocenie. Niektóre województwa zgłaszają też np., że na podstawie rozporządzenia nie będą w stanie ustalić u siebie ani jednego krajobrazu priorytetowego, co jest przecież jednym z głównych celów opracowania. – Pojawiają się też kłopoty na styku geograficznego i kulturowego postrzegania krajobrazu. Przykładowo krajobraz od strony przyrodniczej może być bardzo cenny, a od kulturowej zdegradowany – zwraca uwagę dr Anna Fogel, radca prawny, która od lat zajmuje się tematyką audytów krajobrazowych. Tym samym – dodaje – mogą być rozbieżne potrzeby ochrony ze względu na jeden i drugi typ krajobrazu.
Z kolei Elżbieta Kozubek zwraca uwagę na stopnień szczegółowości audytu krajobrazowego. Wyjaśnia, że z pułapu województwa należy w nim określać lokalne formy architektoniczne, a to jest na tyle szczegółowy element, że trudno to choćby pokazać w skali mapy przewidzianej dla województwa. – Należy to niekiedy dokumentować np. w skali 1:2000, czyli takiej, jaką się stosuje przy planach miejscowych. To z pewnością nie jest na poziom województwa. Choć są takie krajobrazy, np. osiedla czy obiekty charakterystyczne dla wsi, gdzie takie ustalenia mogą być racjonalne – mówi Anna Fogiel. Dodaje, że nieprecyzyjne mogą się też okazać działania w drugą stronę, np. przenoszenie granic wyznaczonych na mapach obejmujących województwa do dokumentów gminnych. Dwumilimetrowej grubości kreska na mapie 1:50000 oznacza 100 m w terenie. I w lokalnej skali może się to stać zarzewiem sporów i błędów.
Gminne priorytety
– Audyt krajobrazowy nie jest aktem prawa miejscowego, ale wiąże organy administracji publicznej przy sporządzaniu i uchwalaniu innych aktów, w tym prawa miejscowego, m.in. studiów i planów zagospodarowania przestrzennego – wyjaśnia Anna Fogel. Dodaje, że dla gmin zupełną nowością będzie pojawienie się krajobrazów priorytetowych. I choć można powiedzieć, że jest to nowa, dość słaba forma ochrony (tzw. nienazwana forma ochrony), to nie ma takiej mocy jak parki krajobrazowe czy obszary krajobrazu chronionego. Szukając porównania, można jej moc przyrównać do gminnej ewidencji zabytków.
Nie jest jednak łatwo ustalić, na ile audyty będą wiązały akty planistyczne. – Przepisy są fatalnie napisane. W każdym artykule są inne sformułowania – mówi Anna Fogiel. Przykładowo w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają być uwzględniane rekomendacje i wnioski audytu. Z kolei w planie miejscowym nanosić się będzie granice krajobrazów priorytetowych, ale już w tym przypadku o wprowadzaniu rekomendacji i wniosków przepisy milczą. Natomiast w samym audycie nie wyznacza się granic krajobrazów priorytetowych,tylko ich lokalizacje. Niejasne jest jednocześnie, kto i jak miałby dokonać przeniesienia tych granic do planu miejscowego, co zważywszy na rozbieżność skal, może być zarzewiem konfliktu.
Choć dokument nie zmienia istniejących już planów, tylko ma wpływ na przyszłe, to po przyjęciu audytu warto przyjrzeć się obowiązującym planom miejscowym i ewentualnie je zmienić, np. wprowadzając w niektórych miejscach dokładniejsze ustalenia co do form zabudowy. – Ale stojąc twardo na ziemi, wiemy, że nie będzie to proste, bo zmiany planów wiążą się choćby z kwestiami odszkodowawczymi i znaczna część JST może nie być zainteresowana ich modyfikacjami – przewiduje Anna Fogel.
Prostsze przełożenie audyty będą miały natomiast na parki krajobrazowe i obszary chronione. Artykuł 16 ust. 4c i art. 23 ust. 3c ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, 1718) mówi, że rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu uchwały w sprawie utworzenia takiego parku czy obszaru w przypadku, gdy podjęcie tej uchwały jest konsekwencją rekomendacji zawartej w audycie krajobrazowym. – Potencjalnie daje to bardzo duże możliwości ochronne – sądzi Anna Fogel. Dotychczas plany ochrony parków krajobrazowych nie wiązały decyzji o warunkach zabudowy, teraz może się to zmienić.
Ale możliwy będzie też ruch w odwrotnym kierunku. Bo audyt może też wskazywać te formy ochrony przyrody, które być może, np. ze względu na znaczący spadek wartości krajobrazu, wymagają analizy co do zasadności ich dalszej ochrony, a nawet jej likwidacji. Tu znowu – audyt nie ma charakteru wiążącego, ale będzie istotnym argumentem merytorycznym przy pracach nad ewentualną likwidacją danej formy ochrony.
Gminy powinny się też upewnić, czy w audycie zostały ujęte wszystkie parki kulturowe i obszarowe zabytki wpisane do gminnej ewidencji mające charakter krajobrazowy. Dobrze byłoby też, gdyby zaangażowały się już na etapie sporządzania wniosków i rekomendacji, bo choć na koniec opiniują projekt audyt, to zarząd województwa, który go przygotowuje, nie musi do tych wniosków się dostosować. Przy czym wówczas o zasadności nieuwzględnienia przez zarząd opinii, np. gminy, rozstrzyga sejmik województwa i jest to wiążące. ©℗
