Gospodarka finansowa JST a uporządkowanie spraw budżetowych. Odpowiadamy na najważniejsze pytania

Marcin Nagórek, radca prawny

► Nasza gmina uzyska prawdopodobnie nagrodę z tytułu wysokiego poziomu zaszczepionych mieszkańców. Na jakie cele możemy przeznaczyć te środki? Czy na dowolne, np. remonty dróg lokalnych, skoro gmina jest prawnie samodzielna?

Rzeczywiście w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym znajduje się zapis świadczący o samodzielności gminy. Wynika z niego, że wykonuje ona zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wyrazem tej samodzielności jest spektrum zadań przypisanych gminie w art. 7 ww. ustawy. Ustawodawca zawarł w nim zamknięty katalog tzw. zadań własnych, w tym: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; czy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Aby jednak ocenić legalność wykorzystania środków przyznawanych gminom w związku z programem rządowym promującym wysoką wyszczepialność, niezbędne jest zapoznanie się z Regulaminem Konkursu Najbardziej Odporna Gmina (https://www.gov.pl/web/szczepienia-gmin). Zawiera on m.in. zasady przyznawania nagród. Te, zgodnie z par. 4, są finansowane ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, o którym mowa w nowelizacji specustawy o COVID-19 z 31 marca 2020 r. W art. 65 ust. 1 ww. ustawy postanowiono, że: „W Banku Gospodarstwa Krajowego tworzy się Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, zwany dalej «Funduszem», w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567 i 568)”.

Z punktu widzenia podanego zapytania istotne jest to, że ww. przepis nawiązuje do art. 2 ust. 2 ww. ustawy z 2 marca 2020 r, gdzie z kolei postanowiono, że: „Ilekroć w ustawie jest mowa o «przeciwdziałaniu COVID-19» rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1”.

Natomiast kluczowym zapisem do zajęcia merytorycznego stanowiska jest par. 4 ust. 12 regulaminu konkursu, w którym wyraźnie wskazano, że laureat przeznacza nagrodę na dowolny cel, ale związany z przeciwdziałaniem COVID-19. Mogą być to wszelkie czynności mające na celu zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktykę oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19. Przy czym nie ma przeciwwskazań, aby były to wydatki o charakterze bieżącym albo majątkowym. W konsekwencji gmina może przeznaczyć nagrodę np. na remont pomieszczeń urzędu przez wydzielenie miejsc dla petentów, jeżeli w założeniu ma to ich uchronić przed zakażeniem. Albo na zakup pojazdu do przewozu osób objętych pomocą społeczną, jeżeli ma to zwiększyć zakres usług gminy i jednocześnie zmniejszyć ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa. Można więc w dużym stopniu uogólnienia stwierdzić, że kluczowe będzie odpowiednie uzasadnienie wydatku przez gminę – jako powiązanego (pośrednio lub bezpośrednio) z przesłanką przeciwdziałania COVID-19.

Podstawa prawna

art. 2 ustawy z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)

art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1777)

art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1535)

► Zamierzamy wydłużyć okres kredytowania zaciągniętego w banku kredytu o trzy lata, co umożliwi utrzymanie płynności wydatkowej gminy. Czy potrzebna jest do tego ponowna opinia RIO?

Tak, jeśli parametry spłaty zadłużenia kredytowego ulegną zmianie, konieczne jest zaktualizowanie stanowiska regionalnej izby obrachunkowej. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do ich zadań należy wydawanie – na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki oraz innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), a także wykupu papierów wartościowych. Przepis ten pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami ustawy o finansach publicznych dotyczącym zaciągania zobowiązań. W tym zakresie na uwagę zasługuje m.in. art. 89 ust. 1 tej u.f.p., gdzie postanowiono, że JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Z punktu widzenia podanego zapytania kluczowe znaczenie ma jednakże art. 91 ust. 2 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że: „Zaciągnięcie lub wyemitowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania z tytułu:

1) kredytu lub pożyczki na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90,

2) innego niż wymienione w pkt 1, zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2,

3) emisji papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90

– wymaga uzyskania przez zarząd JST opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania. Z gramatycznej wykładni ww. regulacji wynika jednoznacznie, że uzyskanie tej opinii jest wymagane w związku z zaciągnięciem lub wyemitowaniem zobowiązania. Zaciągnięcie zobowiązania należy wiązać zaś z zawarciem umowy kredytowej. Nie można bowiem ponownie zaciągnąć tego samego zobowiązania, ale można zmienić jego warunki. Modyfikacja zobowiązania może zaś wpływać na kluczowe parametry budżetowe, w tym tzw. wskaźnik zadłużenia, który jest wyznacznikiem możliwości zaciągania zobowiązań. Mowa w tym zakresie o wskaźniku z art. 243 ww. ustawy o finansach publicznych. Znaczenie tego przepisu podkreślono m.in. w uchwale Kolegium RIO w Krakowie z 4 maja 2015 r. (KI-412/150/15), gdzie stwierdzono, że: „Norma prawna z art. 243 ustawy o finansach publicznych ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Wynikający z niej wskaźnik, indywidualny dla każdej jednostki samorządu terytorialnego, nie limituje wielkości długu, ale wielkości poziomu przypadających na dany rok spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych”.

Jeśli więc parametry spłaty zadłużenia kredytowego, m.in. wskutek wy dłużenia spłaty kredytu, uległyby zmianie, JST powinna wystąpić z ponownym wnioskiem do regionalnej izby obrachunkowej o wydanie opinii o możliwości spłaty kredytu. Uzyskanie pozytywnej opinii zalegalizuje zawarcie aneksu do umowy kredytowej z bankiem, a jednocześnie uchroni przed ewentualnym zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Podstawa prawna

art. 13 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1927)

art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 2, art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1981)

► Z uzyskanych przez nas informacji wynika, że mimo formalnego przejęcia od nowego roku wypłaty świadczenia 500 plus przez ZUS, w 2022 r. gminy będą jeszcze obsługiwać te sprawy dotyczące świadczenia, które są w toku. Jak będzie z finansowaniem tego zadania?

Z art. 29 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że organ właściwy (dziś jeszcze wójt, burmistrz, prezydent miasta) realizuje zadania z zakresu świadczenia wychowawczego jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Koszty jego obsługi są finansowane z budżetu państwa i wynoszą 0,85 proc. kwoty całej otrzymanej dotacji celowej na świadczenia wychowawcze. Na te koszty nie mają wpływu zwroty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Od 1 stycznia 2022 r. wejdzie jednak w życie nowelizacja tej ustawy, która znacząco zmieni mechanizm wypłacania wspomnianego świadczenia. To ZUS stanie się organem właściwym w zakresie rozpatrzenia wniosków o świadczenie wychowawcze składanych od 1 stycznia 2022 r. i od tej daty będzie prowadził postępowania oraz rozstrzygał sprawy co do istoty.

Przy odpowiedzi na zadane pytanie istotne jest jednak to, że według nowych regulacji ustawowych sprawy dotyczące prawa do świadczenia wychowawczego i dodatku wychowawczego za okresy sprzed 1 stycznia 2022 r. nadal będą realizowane – do zakończenia postępowania – przez dotychczasowe organy. Będą też one kontynuować wypłacanie świadczeń wychowawczych i dodatków wychowawczych przyznanych przed 1 stycznia 2022 r. do końca okresu, na jaki zostały przyznane, tj. do 31 maja 2022 r. Co bardzo ważne dla gmin, wraz z kontynuacją realizacji ww. zadania ustawodawca w art. 24 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej wprowadził zapis o treści: „W 2022 r. koszty obsługi świadczenia wychowawczego przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast wynoszą 0,33 proc. otrzymanej dotacji na świadczenie wychowawcze”.

Zatem z powyższego należy wnioskować, że gminy będą miały zapewnione finansowanie realizacji swojego zadania również w 2022 r. mimo tego, że w ich kompetencji pozostaje obsługa programu tylko przez kilka miesięcy tegoż roku.

Podstawa prawna

art. 24 i art. 29 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1981)

► Wójt przygotował projekt uchwały w sprawie ustalenia wydatków niewygasających z upływem roku bud żetowego, która ma zostać podjęta do końca br. Czy wystarczy uchwalenie tej uchwały, czy dodatkowo do budżetu trzeba wprowadzić zadanie inwestycyjne, w tym przypadku remont chodnika?

Dla wprowadzenia mechanizmu wydatków niewygasających nie jest wystarczające jedynie podjęcie uchwały w tym zakresie przez radę gminy. Uprzednio zadanie to powinno zostać ujęte w budżecie gminy, w adekwatnych podziałkach klasyfikacji budżetowej.

W art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych postanowiono, że uchwała budżetowa określa:

1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych.

Z kontekstu podanego zapytania wynika zaś, że wskazany wydatek ma status wydatku majątkowego, skoro związany jest z zadaniem inwestycyjnym dotyczącym budowy chodnika.

W standardowym układzie budżetowym wydatek tego rodzaju powinien zostać ujęty w wydatkach w odpowiedniej klasyfikacji budżetowej zgodnie z rozporządzeniem z 2 marca 2021 r. ministra finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. W przypadku remontu chodnika klasyfikację tę wyznacza dział 600 (Transport i łączność), rozdział 60016 (Drogi publiczne gminne) oraz paragraf 6050 (Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych).

W odniesieniu do zadanego pytania kluczowy jest art. 263 ww. ustawy. Wynika z niego, po pierwsze, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Po drugie, organ stanowiący JST może ustalić w drodze uchwały wykaz wydatków, do których nie stosuje się ust. 1, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym. Po trzecie, w wykazie, o którym mowa w ust. 2, ujmuje się wydatki związane z realizacją umów:

1) w sprawie zamówienia publicznego;

2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy.

Po czwarte, ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, upływa 30 czerwca roku następnego. Po piąte, łącznie z wykazem wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, organ stanowiący ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków majątkowych. Wreszcie po szóste, środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie, o których mowa w ust. 2, są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie przywołanych regulacji trudno jednoznacznie ocenić, czy dla wprowadzenia mechanizmu wydatków wygasających wystarczy tylko podjęcie dedykowanej uchwały przez radę gminy. Stąd lepiej przyjąć założenie o konieczności uprzedniego ustalenia w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków na zadanie inwestycyjne, aby mogło ono zostać objęte wtórnie wspomnianą uchwałą w sprawie wydatków niewygasających. Stanowisko takie wynika także z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 19 stycznia 2018 r. (nr 3/4/2018; źródło: http://www.lodz.rio.gov.pl.). Stwierdzono w nim, że: „(…) ustalenie planu wydatków niewygasających może nastąpić w sytuacji, gdy w budżecie jednostki zostały zaplanowane wydatki na dane zadanie inwestycyjne, związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego oraz tych, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy”. Kolegium dodało, że gdyby zadanie inwestycyjne nie zostało zaplanowane w budżecie gminy, nie byłoby podstawy do ustalenia wydatków niewygasających, związanych z realizacją tego zadania.

Podstawa prawna

art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 263 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1981)

rozporządzenie z 2 marca 2021 r. ministra finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1382)

► Czy można rozwiązać rezerwę kryzysową na krótko przed końcem roku, np. 27 albo 28 grudnia – ale nie na cele kryzysowe, tylko na inne potrzebne wydatki?

Zgodnie z art. 222 ustawy o finansach publicznych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. W budżecie JST mogą też być tworzone rezerwy celowe:

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;

3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu danej jednostki samorządowej. Podziału tych rezerw dokonuje zarząd JST.

Z kolei, jak podano w art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w budżecie jednostki tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetowych danej JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

Należy z tego wnioskować, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerwy celowej. W praktyce więc czyni to np. wójt gminy, wydając stosowne zarządzenie.

Warto także dodać, że rezerwa na zadania kryzysowe może być wydatkowana wyłącznie na ściśle oznaczone cele, bowiem związane z zarządzaniem kryzysowym. W orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych akcentuje się, że rezerwa celowa na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego powinna być rozdysponowana na zadania, które mieszczą się w pojęciu sytuacji kryzysowej i są związane z sytuacją zagrożenia. Sytuacja kryzysowa ma też ustawową definicję w art. 3 pkt 1 ww. ustawy o zarządzaniu kryzysowym, gdzie podano, że jest to sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.

Ze stanowisk RIO oraz wojewódzkich sądów administracyjnych też wynika, że należy utrzymywać rezerwę celową aż do końca roku budżetowego, czyli np. do 31 grudnia 2021 r. Dla przykładu, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 lipca 2019 r. (sygn. akt III SA/Po 292/19) podano, że: „Rezerwa celowa związana z zarządzaniem kryzysowym ma charakter obligatoryjny i nie jest możliwe przekazanie środków pieniężnych z takiej rezerwy na inne cele budżetowe”. Z kolei w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 10 lutego 2016 r. (nr 58/2016) stwierdzono, że: „Z uwagi na nieprzewidywalność zdarzeń z zakresu zarządzania kryzysowego i możliwość wystąpienia takich zdarzeń czy sytuacji nadzwyczajnych w okresie całego roku budżetowego rezerwa ta powinna być przez jednostkę samorządu terytorialnego rozdysponowywana i wydatkowana wyłącznie na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i utrzymywana w planie wydatków budżetu do końca roku budżetowego (…)”.

Należy z tego wnioskować, że nie ma możliwości rozwiązania rezerwy kryzysowej przed końcem roku budżetowego na cele niezwiązane z zarządzaniem kryzysowym. Rezerwa ta musi być utrzymywana do końca, aby teoretycznie istniała możliwość skorzystania z tych środków nawet 31 grudnia. Ewentualne rozwiązanie rezerwy przed tą datą na inne cele, z pewnością spowoduje interwencję nadzorczą ze strony RIO.

Podstawa prawna

art. 222 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1981)

art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1856; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159)

► Czy z końcem roku dla „wyczyszczenia” zapisów wieloletniej prognozy finansowej wójt może samodzielnie wydać zarządzenie zmieniające w zakresie limitu zobowiązań i wydatków na zadanie w wydatkach majątkowych? Dotyczy to wydatków na zadanie związane z ochroną przeciwpowodziową.

Na wstępnie warto przypomnieć, że dokument, o którym mowa, ma normatywne podstawy w art. 226 (i kolejnych) ustawy o finansach publicznych. Z podanego przepisu m.in. wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;

2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;

5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;

6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty;

6a) relacje, o których mowa w art. 242–244, w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b.

Ponadto w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

1) nazwę i cel;

2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia;

3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;

4) limity wydatków w poszczególnych latach;

5) limit zobowiązań.

Z kolei przez przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3, należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3;

2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Z kontekstu pytania należy wnioskować, że chodzi o zmiany dokonywane w wieloletniej prognozie finansowej – w zakresie wspomnianych wyżej tzw. przedsięwzięć. Zmiany mają polegać, ogólnie mówiąc, na zmniejszeniu poziomu wydatków na określone zadanie (przedsięwzięcie), w opisanym przypadku dotyczy ochrony przeciwpowodziowej. Kluczowe więc będzie ustalenie organu gminy właściwego w sprawie zmiany ww. prognozy finansowej. Punktem odniesienia w tym zakresie jest art. 232 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Postanowiono w nim, że zmian w wieloletniej prognozie finansowej co do zasady dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. W ust. 2 dodano, że organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do dokonywania zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na realizację przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich albo środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, w związku ze zmianami w realizacji tego przedsięwzięcia, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu dla każdego roku objętego wieloletnią prognozą finansową.

Należy więc wnioskować, że ustawodawca zasadniczo przyznał domniemaną kompetencję organowi wykonawczemu w zakresie zmiany ww. prognozy, poza wskazanymi wyżej wyjątkami. Co jednak istotne, podany w zapytaniu stan faktyczny nie wpisuje się w żaden z nich. Jest wręcz odwrotnie, bowiem ewentualne zarządzenie wójta dotyczyłoby sfery zarezerwowanej dla rady gminy, skoro zmianie miałyby ulec parametry w postaci limitu zobowiązań i kwot wydatków.

Stąd przyjęcie sugerowanego w zapytaniu rozwiązania z dużym prawdopodobieństwem skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności przez regionalną izbę obrachunkową. Argumentem byłoby naruszenie przez wójta (poprzez wydanie przez wójta zarządzenia) art. 232 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Bo choć wójt ma możliwość dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej, to jednak uprawnienie to nie dotyczy kwestii wskazanej w zapytaniu. W tej sytuacji konieczna jest więc uchwała organu stanowiącego, czyli w podanej sytuacji – rady gminy.

Podstawa prawna

art. 226 oraz art. 232 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1981)

► Czy na koniec roku budżetowego konieczne jest przeprowadzenie w urzędzie gminy inwentaryzacji nieruchomości, które zostały przekazane jej innym jednostkom w trwały zarząd albo zostały im użyczone?

Gmina powinna przeprowadzić inwentaryzację aktywów również tych powierzonych własnym jednostkom organizacyjnym. W zakres ten wchodzą m.in. nieruchomości oddane w trwały zarząd lub użyczone. Zaniechanie w tym zakresie może wiązać się z odpowiedzialnością w trybie dyscypliny finansów publicznych.

Skoro mowa o formach przekazywania nieruchomości samorządowych w postaci trwałego zarządu czy użyczenia, warto wspomnieć, że oba te stosunki prawne występują w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Na uwagę zasługuje w tym względzie art. 13 ust. 1, z którego wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. A w szczególności możliwa jest ich sprzedaż, zamiana i zrzeczenie się, użyczenie, a także oddanie w: użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę, w trwały zarząd. Mogą one być również obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Z kontekstu pytania wynika, że nieruchomości zostały przekazane jednostkom organizacyjnym zależnym od gminy, w tym zapewne jednostkom budżetowym. Okoliczność tego rodzaju nie wpływa jednak na powinności gminy w zakresie obowiązków inwentaryzacyjnych, o których mowa w ustawie o rachunkowości. Na uwagę w tym zakresie zasługuje art. 26 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego. Postanowiono w nim, że jednostki na ostatni dzień każdego roku obrotowego przeprowadzają inwentaryzację aktywów finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych lub przechowywanych przez inne jednostki, w tym:

- papierów wartościowych w formie zdematerializowanej,

- należności (w tym udzielonych pożyczek, z zastrzeżeniem pkt 3),

- oraz powierzonych kontrahentom własnych składników aktywów – drogą otrzymania od banków i uzyskania od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic.

Sprzeciw i uzgodnienie: Ile czasu ma organ na ponowne rozpoznanie sprawy

Należy więc wnioskować, że na gminie ciąży obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji na koniec danego roku budżetowego, i to również tych składników aktywów, które zostały powierzone zależnym jednostkom organizacyjnym, np. szkołom. Dotyczy to zarówno nieruchomości oddanych w tzw. trwały zarząd, jak i w użyczenie tym jednostkom. W praktyce urząd gminy powinien pozyskać od tych jednostek informacje świadczące o posiadaniu wskazanych środków trwałych.

Na koniec przypomnienie, że zgodnie z art. 18 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Podstawa prawna

art. 13 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; ost.zm. z 2021 r. poz. 815)

art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 217)

art. 18 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)