Odpowiedź nie jest prosta, bo w tych przypadkach zastosowanie mają przepisy szczególne. Niestety, żaden z nich nie wskazuje, jak należy dokładnie liczyć terminy po zastosowaniu środka odwoławczego. Autorki: Aneta Fornalik adwokat, Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A. oraz Angelika Borowiak aplikant radcowski, Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych P.J. Sowisło & Topolewski S.K.A
Przepisy często nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie, który nie wynika z ogólnych regulacji postępowania administracyjnego, lecz przepisu szczególnego. Sytuacja taka ma miejsce np. w przypadku sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784; dalej: p.b.), oraz uzgodnienia, o którym stanowi art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. poz. 922; dalej: u.p.z.p.). O ile w obu przypadkach ustawodawca przyjął, że w I instancji ma zastosowanie milczącą zgoda – jeśli kolejno brak jest sprzeciwu lub uzgodnienia w określonym przez przepis terminie – o tyle problem może się pojawić, kiedy sprawa po rozpatrzeniu środka odwoławczego wróci do ponownego rozpoznania do organu I instancji. Żadna z ww. ustaw nie określa zasad i nie wskazuje terminów, jakie powinny obowiązywać w takim przypadku. Powstaje zatem pytanie: jakie skutki w przypadku sprzeciwu i uzgodnienia po procedurze odwoławczej rodzi ponowne przekazanie sprawy do organu I instancji oraz co się dzieje z terminem wyznaczonym do określonego działania? Czy ten odradza się i obowiązuje znów – zgodnie z treścią danego przepisu, czy terminy te mają zastosowanie tylko przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy? Rozważania dotyczą oczywiście sytuacji, w której środek zaskarżenia okazuje się zasadny.
Prawo budowlane
Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych musi o tym poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej, a ten od otrzymania takiej informacji ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu, który jest wydawany w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym wskazane w ustawie 21 dni jest terminem prawa materialnego – a więc nie podlega przywróceniu, przedłużeniu lub skróceniu. To oznacza, że po jego upływie organ traci kompetencję do wniesienia sprzeciwu, a tym samym inwestor uzyskuje prawo rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem (tak: WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 880/19). Należy przy tym jednak pamiętać, że bieg 21-dniowego terminu przerywa tylko nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów.
Jeśli w ustawowo wyznaczonym terminie dojdzie do zgłoszenia sprzeciwu, inwestor decyzję organu I instancji może zaskarżyć w terminie 14 dni do organu II instancji. A ten ją utrzyma w mocy albo uchyli ze względu na jej wadliwość. W tym drugim przypadku organ II instancji może:
- uchylić decyzję o sprzeciwie i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, o ile od zgłoszenia robót budowlanych nie minęło jeszcze 21 dni,
- albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy przez utrzymanie sprzeciwu w mocy,
- albo uchylić decyzję i umorzyć postępowanie odwoławcze – jeśli decyzja organu I instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie;
- albo umorzyć postępowanie odwoławcze, gdy zachodzą ku temu przesłanki, np. gdy odwołanie wniosła nieuprawniona osoba.
Mówiąc wprost, organy rozpoznające sprawy z zakresu zgłoszeń robót budowlanych muszą mieć na uwadze, że termin wskazany w art. 30 ust. 5 p.b. (21 dni) upływa bezpowrotnie i nie jest możliwe jego ponowne zastosowanie, co w praktyce oznacza, że prawo do wydania decyzji o sprzeciwie organ de facto ma tylko jeden raz. Ten termin biegnie przy tym łącznie dla organu I i II instancji – mimo że rozpatrując odwołanie, organ nie może ograniczyć się tylko do pobieżnej weryfikacji. [ramka]
Z orzecznictwa
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2367/19, wskazał, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest on bowiem uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego właśnie z uwagi na konsekwencje upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Mimo to – jak zauważył NSA – termin na załatwienie sprawy, jeśli już został wykorzystany w całości w postępowaniu zgłoszeniowym – nie może być przywrócony. Co oznacza, że organ II instancji jest także ograniczony w swoim działaniu odwoławczym terminem określonym dla organu I instancji na załatwienie sprawy.
Przykład 1
Starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej 10 dni przed końcem terminu wynikającego z przepisu art. 30 ust. 5 p.b. wniósł sprzeciw w drodze decyzji od zgłoszenia robót budowlanych inwestora, który odwołał się od decyzji. Sprawa trafiła do organu II instancji. Z uwagi na to, że decyzja starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ I instancji na rozpatrzenie ponownie sprawy będzie miał tylko tyle czasu, ile mu zostało od dnia, w którym został poinformowany o zamiarze rozpoczęcia robót, do upływu 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu albo też – co jest najbardziej prawdopodobne – nic nie będzie mógł już zrobić (poza umorzeniem postępowania), bo od dnia zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót minęło ustawowych 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu. Należy bowiem pamiętać, że termin ten nie biegnie od nowa wraz z ponownym skierowaniem sprawy do organu pierwszej instancji.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Odmiennie kształtuje się natomiast sytuacja opisana w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten reguluje postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.p.z.). Przy czym, jak wynika z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ww. decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami (wojewódzkim konserwatorem zabytków, właściwym ministrem itd.), natomiast sama procedura uzgodnień wynika już z art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (par. 2). Z kolei organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie w drodze postanowienia nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (par. 3). Przy czym art. 106 w par. 4 stanowi także, że w razie potrzeby organ uzgadniający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Natomiast w par. 6 art. 106 k.p.a. czytamy, że: „W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w par. 3 (dwa tygodnie – red.) stosuje się przepisy art. 36–38, przy czym organ jest obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie”. W tym miejscu należy dodać, że odwołanie się do art. 36–38 oznacza m.in., że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Problem polega na tym, że żaden przepis u.p.z.p. nie przewiduje składania w tego rodzaju sprawach ponaglenia. Co więcej, zgodnie z drugim zdaniem art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (milczące uzgodnienie). Stąd też w sprawach uzgodnień nie będzie miał zastosowania art. 106 ust. 6 k.p.a. A więc mówiąc krótko: organ uzgadniający musi wydać swoje stanowisko w terminie dwóch tygodni bez względu na to, czy będzie miał potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego czy nie. Należy jednak pamiętać, że powyższe wyłączenie stosowania przepisu art. 106 ust. 6 k.p.a. ma zastosowanie tylko dla postępowania wszczynanego po raz pierwszy w I instancji.
Ponowne rozpatrzenie
Natomiast w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczności ponownego uzgodnienia przez organ zobowiązany nie stosuje się już terminu wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., termin ten obowiązuje tylko podczas pierwszego jego zastosowania. Co więcej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzgadniający nie może załatwić sprawy milcząco. Takie niedziałanie byłoby oznaką pozostawania organu w bezczynności. Jeśli zatem sprawa ponownie wróci do organu I instancji, ten musi ponownie rozpatrzyć sprawę, ale już w oparciu na ogólnych zasadach i terminach wynikających z przepisów k.p.a. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 772/13. Stwierdził on, że „Artykuł 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadku doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, dokonanego przez organ występujący o uzgodnienie. Zatem po wydaniu postanowienia kasacyjnego przez organ odwoławczy zastosowanie ma art. 106 par. 3 k.p.a. Zgodnie z regułą wykładni excepciones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco – red.) nie ma podstawy, by art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. interpretować rozszerzająco, tj. przyjmować, że ma on zastosowanie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez organ pierwszej instancji także po wydaniu orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy”. Dlatego należy przyjąć, że dla ponownego rozpoznawania sprawy w trybie przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. termin do wydania postanowienia o uzgodnieniu zaczyna biec na nowo.
Przykład 2
Spółka wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ ten wystąpił m.in. do właściwego dyrektora parku narodowego o uzgodnienie projektu decyzji, albowiem realizacja inwestycji miałaby się odbywać na terenie parku. Dwunastego dnia biegu terminu dyrektor parku swoim postanowieniem odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Inwestor złożył zażalenie do organu odwoławczego (ministra ds. środowiska), który uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi uzgadniającemu. Dyrektor parku narodowego ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji i cała procedura zażaleniowa została powtórzona. W takiej sytuacji organ uzgadniający nie jest zobowiązany działać w reżimie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w szczególności zgodnie ze zdaniem 2, które stanowi, że organ uzgadniający zobowiązany jest do zajęcia stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a w przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie uzgodnienie uważa się za dokonane.
Podsumowanie
Skutki przekroczenia terminów sprzeciwu i uzgodnienia w toku postępowania w I instancji po raz pierwszy są podobne – brak reakcji zobowiązanego organu powoduje milczącą zgodę (uzgodnienie) organu, a organ w tym przypadku traci kompetencje do działania. Jednak całkowicie odmiennie kształtuje się tutaj kwestia terminów, jeśli dojdzie do ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku sprzeciwu z prawa budowlanego termin do jego złożenia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie odżywa i tym samym organ traci kompetencje do ponownego wydania decyzji o sprzeciwie (przy czym w praktyce przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania raczej zdarza się incydentalnie, o ile w ogóle) z uwagi na to, że 21-dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a więc nie podlega np. przedłużeniu.
Odwrotnie jest natomiast w przypadku uzgodnienia z u.p.z.p. Jeśli sprawa po złożeniu zażalenia wróci do organu zobowiązanego do uzgodnienia, to ten ma prawo ponownie wydać w danej sprawie postanowienie, przy czym nie obowiązuje go już termin podany w przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W przypadku procedury odwoławczej ma bowiem zastosowanie par. 6 art. 106 k.p.a.
Wskazać także należy, że charakter każdego ustawowego sprzeciwu czy uzgodnienia należy ustalić odrębnie dla każdej takiej instytucji prawnej.