Samorządom trudno będzie okiełznać inwestycje w małe domy

Przepisy nowelizujące prawo budowlane i ustawę o planowaniu przestrzennym w wielu przypadkach uniemożliwią oprotestowanie złych projektów i niewłaściwych lokalizacji. Dlatego nawet istniejące plany mogą się okazać niezbyt skuteczną ochroną przed urbanistycznym chaosem

Już od 3 stycznia 2022 r. domy do 70 mkw. będą mogły powstawać w uproszczonej procedurze, czyli wyłącznie na podstawie zgłoszenia. Tego dnia wejdzie bowiem w życie ustawa z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986; dalej: nowelizacja). I choć minister rozwoju i technologii Piotr Uściński podkreśla, że ustawa nie zmienia zasad dotyczących systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego [trzy pytania do ministra], to zdaniem samorządowców i prawników nowe przepisy mogą spotęgować chaos urbanistyczny. I to nawet w gminach mających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. - Nie wolno tych regulacji zostawić w obecnej formie, jeżeli poważnie i odpowiedzialnie myślimy o przyszłości - przekonuje Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich. - Należy przygotować poprawki i szybko je wdrożyć, w przeciwnym razie siedemdziesięciometrowe domy utrudnią wspólnocie samorządowej działania na dziesięciolecia - dodaje.

Zgodnie z planem lub wuzetką, ale…

Budowa domów jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 mkw. będzie wymagać zgodności z planem miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy. Tę ostatnią organ wyda jednak w postępowaniu uproszczonym, gdzie stroną będzie wyłącznie wnioskodawca, a więc sąsiedzi nie będą mieli możliwości jej oprotestować przez złożenie odwołania czy skargi do sądu administracyjnego. - Projekty decyzji będą wymagały uzgodnienia z podmiotami takimi jak zarządca drogi, regionalny dyrektor ochrony środowiska czy wojewódzki konserwator zabytków, ale organy te będą miały zaledwie siedem dni, aby zareagować - zwraca uwagę Agata Legat, radca prawny z kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners. - Po tym terminie będzie się przyjmować, że nastąpiło milczące uzgodnienie - dodaje prawniczka. Także urząd wydający warunki zabudowy będzie działał pod presją czasu - na wydanie decyzji będzie zaledwie 21 dni. O pomyłkę czy przeoczenie w takiej sytuacji nietrudno.

Kukułcze jajo dla inwestorów. Polski Ład a nowelizacja prawa budowlanego

Ale i tam, gdzie istnieją plany przestrzenne, może być sporo kłopotów. Bo nie zawsze są one na tyle szczegółowe, by chronić przed niepożądanymi efektami zabudowy. Na przykład wstawieniem między istniejącą zabudowę domów o innych elewacjach, kącie nachylenia dachu czy wielkości domów. Nie zawsze też zakazują dogęszczania zabudowy na terenach zalewowych czy istotnych przyrodniczo, np. na osiach widokowych zabytków. - Jeśli zgłoszenie będzie zgodne z istniejącym planem, nie będzie podstaw, żeby odmówić - mówi Grzegorz Cichy, prezes Unii Miasteczek Polskich, burmistrz Proszowic. Według włodarza jest też ryzyko, że niektórzy inwestorzy przy ograniczonych środkach pójdą po linii najmniejszego oporu i nowe obiekty będą bardziej przypominały działkowe altanki niż domy mieszkalne. Ponadto niektóre technologie, zwłaszcza gotowych domów, choćby przy braku wiatrołapu czy skośnego dachu mogą się w naszym klimacie nie sprawdzić. A to nie wszystko. - Już obecnie mamy problemy z budową „gdzieś w polu” - zauważa Grzegorz Cichy. Bo przez możliwość zabudowy zagrodowej rolnik mógł się wybudować praktyczne wszędzie, przez co dochodziło do problemów z wodą, drogą, kanalizacją. Po wejściu w życie nowych regulacji będą mogły powstawać kolejne obiekty praktycznie bez infrastruktury lub w miejscach, do których ciężko jest ją doprowadzić. - Te przepisy ponownie umożliwią zachodzenie procesów szkodliwych przestrzennie i ekonomicznie, które już dawno zostały krytycznie ocenione. Do tego są sprzeczne z celami, jakie przewiduje obecnie aktualizowana Krajowa Polityka Miejska 2023, zgodnie z którą należy np. dążyć do kształtowania miasta zwartego - mówi Grzegorz A. Buczek, architekt i urbanista, wykładowca akademicki.

…nie do naprawienia

Gorzej, że ewentualnych błędów lokalizacyjnych w żaden sposób nie da się naprawić na etapie zgłoszenia. Więcej, jak zauważa Dorota Zaucha-Rybka, dyrektor wydziału architektury i urbanistyki w krakowskim magistracie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie mógł, zgodnie z wprowadzonymi zmianami, wnieść sprzeciwu mimo niezgodności inwestycji z planem miejscowym albo decyzją ustalającą warunki zabudowy, choć inwestor powinien mieć na uwadze, że realizując inwestycję, obowiązują go też warunki określone w innych przepisach prawa (np. przepisach dotyczących ochrony środowiska lub ochrony zabytków). Również Bartłomiej Zydel, prawnik w Związku Powiatów Polskich, rozkłada ręce i mówi, że powiat, do którego wpłynie zgłoszenie, nie będzie miał możliwości merytorycznego badania projektu. W praktyce będzie decydować rzetelność projektanta.

Mgliste procedury

- Wyłączono wiele przepisów dotyczących sprzeciwu - mówi Bartłomiej Zydel. - Ale za to nie wyłączono przepisu dotyczącego ostemplowywania dokumentów. Czyli wygląda to tak, jakbyśmy dawali pieczęcią przyzwolenie na coś, na co zupełnie nie mamy wpływu - przekonuje Zydel.

Tymczasem, jak zauważa samorządowiec, ze strony rządowej jest oczekiwanie, że w razie nieprawidłowości to powiat będzie zawiadamiał nadzór budowlany. - Rola starosty jest więc bardzo niejasna. Znacznie bardziej mglista niż przy zwykłym, możliwym już dziś zgłoszeniu budynku mieszkalnego - konkluduje prawnik.

Kłopot będzie też z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej. Obecnie - czy to przy pozwoleniu na budowę, czy przy zgłoszeniu - inwestor taką decyzję musi przedstawić. Jeśli jej nie ma, starosta wzywa do uzupełnienie, a ostatecznie wnosi sprzeciw. W nowej procedurze nie będzie mógł tego zrobić, podobnie jak w przypadku innych braków formalnych. Powód? Wyłączono art. 79a k.p.a., który pozwalał organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków. Tak więc nie jest wykluczone, że będą zabudowywane rolne działki (gdy jest to zgodne z planem lub warunkami zabudowy). Przy czym w takiej sytuacji starosta będzie mógł dochodzić, że doszło do wyłączenia niezgodnego z przepisami i będzie nakładał sankcje z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przewiduje Zydel.

Jak się bronić

Jeśli chodzi o warunki zabudowy, to zdaniem Mirosława Rymera, radcy prawnego z kancelarii Płaza-Głąb, samorządy nie są całkiem bez szans. Trzeba jednak rzetelnie przeprowadzić analizę urbanistyczną. Parametry obiektu muszą być dostosowane do istniejącej zabudowy, co może wyeliminować najgorsze projektowe potworki lub przestrzenie, gdzie takich niewielkich obiektów w promieniu 200 m nie ma. - Czyli domy nie mogą powstać gdziekolwiek i mają być dostosowane do zabudowy sąsiedniej. No i mają mieć dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie trzeba też koniecznie zadbać o uzgodnienia z konserwatorem zabytków czy przyrody, bo na etapie zgłoszenia już szansy na to nie będzie - zauważa Mirosław Rymer.

Kolejne możliwości obrony stwarzają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Szkopuł jednak w tym, że nowelizacja wchodzi w życie już 3 stycznia 2022 r. A tymczasem nawet zmiana do planu wymaga kilku miesięcy przygotowań i uzgodnień - mówi Marek Wójcik.

- Pokrycie planami w gminach miejsko-wiejskich nie jest zbyt duże, przeważnie są to centralne miejscowości lub miejsca pod inwestycje - przyznaje Grzegorz Cichy. - Widzimy więc konieczność sporządzenia kolejnych planów, ale zdajemy sobie sprawę, że czasu na to, żeby je choćby uzgodnić z ponad 20 instytucjami, nie ma - dodaje włodarz.

Co można faktycznie wybudować

• Zgodnie z podpisaną już przez prezydenta wersją bez pozwolenia budowlanego i w uproszczonej procedurze można postawić dom mieszkalny o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 70 m kw., przy czym musi on służyć zaspokojeniu potrzeb własnych, a nie być przeznaczony na wynajem.

• Powierzchnię domów do 70 mkw. liczy się po zewnętrznym obrysie budynku, więc w praktyce na jednym poziomie można uzyskać niewiele ponad 50 mkw. powierzchni mieszkaniowej. Ale można postawić domek dwukondygnacyjny, a wówczas powierzchnię tę da się prawie podwoić, a jeśli ktoś się pokusi jeszcze o antresolę, to może osiągnąć dodatkowo 20- 30 mkw.

• Ustawodawca nie określił minimalnej powierzchni działki, na którym ma stanąć dom do 70 mkw., lecz wprowadził wymóg, by wszelkie uciążliwości związane z taką zabudową (w tym np. szambo) mieściły się w granicy działki. Z naszych wyliczeń wynika, że aby spełnić ten warunek, trzeba dysponować działką o powierzchni ok. 400 mkw., a jeżeli jest kanalizacja, to nawet nieco mniejszą. Nie ma też problemu, by na już zabudowanej przykładowo domem rodziców działce stanął kolejny budynek - np. dla dziecka - o ile zmieści się swoimi uciążliwościami w jej granicy.

• Rozluźnienie dotyczy też domów rekreacyjnych. W tym przypadku na każde 500 mkw. może przypaść parterowy domek (tu również możliwe jest zwiększenie powierzchni o antresolę) o powierzchni zabudowy do 70 mkw. Przy czym określono tu, że rozpiętość elementów konstrukcyjnych nie może przekraczać 6 m, a wysięg wsporników - 2 m (na takich wspornikach znaleźć się może np. zadaszenie tarasu).

Opinia eksperta

Agata Legat radca prawny, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners

Niebezpieczny brak sprzeciwu

Z przepisów wynika, że zgłoszenie będzie miało charakter informacyjny. Starosta nie będzie miał bowiem możliwości wyrażenia sprzeciwu. Samo doręczenie zgłoszenia organowi będzie już uprawniać do rozpoczęcia budowy. Gwarantem zgodności projektu z przepisami prawa ma być jego opracowanie przez projektanta. Rodzi się pytanie, co w sytuacji, gdy ten popełni błąd, np. projektując dom zbyt blisko w stosunku do granicy z działką sąsiednią. Sąsiedzi nie będą mieli możliwości odwołania się, bo w procedurze zgłoszenia nie jest wydawana decyzja, od której można by się odwołać. Wątpliwe jest, czy na etapie oddania takiej inwestycji do użytkowania organ nadzoru budowlanego mógłby wyrazić sprzeciw -na tym etapie bada on bowiem tylko zgodność realizacji z projektem, a nie zgodność projektu z przepisami prawa. Sąsiadom pozostałoby w analizowanej sytuacji wywodzenie, że tryb zgłoszenia dla takiego projektu w ogóle nie był właściwym trybem, obszar oddziaływania nie zamykał się bowiem w granicy działki objętej wnioskiem i na tej podstawie wnioskowanie o wstrzymanie budowy i przeprowadzenie postępowania naprawczego (na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego).

Trzy pytania do ministra Piotra Uścińskiego sekretarza stanu w Ministerstwie Rozwoju i Technologii

Staraliśmy się maksymalnie uprościć procedury, systemu planowania przestrzennego nie zmieniamy

Wiele gmin ma już dzisiaj problemy z zachowaniem ładu przestrzennego. Jak powinny zareagować gminy na ustawę pozwalającą budować domy do 70 mkw. powierzchni zabudowy bez pozwolenia budowlanego?

Ustawa nie zmienia zasad dotyczących systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nadal podstawowym narzędziem powinien być miejscowy plan. Natomiast tam, gdzie miejscowy plan nie obowiązuje, budowa m.in. domu do 70 mkw. powierzchni zabudowy powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Celem ustawy było uproszczenie oraz skrócenie procedury poprzedzającej budowę tych domów. Dlatego też uproszczono samą procedurę wydania tej decyzji, m.in. poprzez ograniczenie obszaru analizowanego do 200 m. Skutkiem tego jest także ograniczenie budowy na terenach niezabudowanych.

Skrócono także ustawowe terminy. Czy urzędnicy zdążą dopełnić formalności, wydając decyzję o warunkach zabudowy, zwłaszcza jeśli przesłanki do jej wydania nie będą jednoznaczne, np. ze względu na zabytki czy przyrodę?

Skracając termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla domów o powierzchni zabudowy do 70 mkw., wprowadzono jednocześnie ułatwienia w procedurze, które znacząco skrócą czas trwania czynności, jakie będzie musiał wykonać organ wydający decyzję - m.in. ograniczono, o czym już wspominałem, obszar analizowany do 200 m, umożliwiono też odstąpienie od uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy w całości odpowiada ona żądaniu wnioskodawcy, a także przesądzono o stosowaniu przepisów o postępowaniu uproszczonym. Skrócono termin na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający również siedem dni. Ponadto w Ministerstwie Rozwoju i Technologii prowadzone są już prace nad wydaniem rozporządzenia określającego wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, w tym w formie dokumentu elektronicznego. Dzięki temu złożenie wniosku będzie prostsze, a żądanie wnioskodawcy będzie czytelne dla organu.

Czy możliwa będzie zabudowa domem mieszkalnym jako drugim na działce bez pozwolenia?

Ustawa nie zawiera regulacji zakazujących zabudowy działki budowlanej drugim domem mieszkalnym bez pozwolenia, niemniej jednak ponownie należy podkreślić, że taka ewentualna budowa musi być zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast w zakresie wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 mkw. i powyżej 35 mkw., ale nie większej niż 70 mkw. ustawa przewiduje, że liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 mkw. powierzchni działki.