Uchwalona w ramach Polskiego Ładu ustawa z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1927) tylko w ograniczonym zakresie zrekompensuje ubytki dochodów samorządów z udziałów we wpływach z PIT. Wprowadzony przez nią nowy mechanizm ustalania wysokości udziałów w PIT i CIT, choć ma zalety, równocześnie spowolni odbudowę dochodów z PIT.

zbyt niska rekompensata

Ustawa, która została złożona w Sejmie jako ustawa o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego w związku z Programem Polski Ład (druk nr 1531), miała na celu:
1) wsparcie samorządów w związku z ogromnymi ubytkami dochodów, jakie mają wywołać zmiany w konstrukcji podatku dochodowego od osób fizycznych będące elementem Polskiego Ładu (przede wszystkim chodzi o podniesienie kwoty wolnej od podatku oraz progu stosowania stawki 32 proc.),
2) wprowadzenie nowego mechanizmu ustalania wysokości udziałów JST we wpływach z państwowych podatków dochodowych (PIT i CIT).
Niestety regulacja ta pierwszego celu nie spełnia i zmiana jej tytułu dokonana w trakcie prac parlamentarnych na ustawę o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw jest w pełni adekwatna. Przede wszystkim należy zauważyć, że ostatni formalny rządowy szacunek skutków finansowych zmian w PIT dla samorządów (tj. ocena skutków regulacji projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1532) wskazuje, że zmiany wprowadzane w PIT spowodują ubytek dochodów samorządów w 2022 r. o 13,5 mld zł, a w ciągu 10 lat aż 125 mld zł (w cenach stałych z 2022 r.). Co w zamian proponuje omawiany akt? Z myślą o przyszłorocznych ubytkach dochodów, jeszcze w tym roku JST mają otrzymać nadzwyczajną subwencję w łącznej wysokości 8 mld zł. Od przyszłego roku nastąpią też zmiany w subwencji wyrównawczej, których efektem będzie jej zwiększenie o ok. 441 mln zł rocznie, zostanie również wprowadzona zasada zwiększania rezerwy subwencji oświatowej o zwroty nienależnie otrzymanych kwot subwencji (da to ok. 60 mln zł rocznie). Z kolei od 2023 r. JST będą otrzymywały środki z nowo utworzonej subwencji rozwojowej, która „wystartuje” z poziomu 3 mld zł i stopniowo będzie rosła. W efekcie na ten cel rząd w ciągu 10 lat chce wydać łącznie 47 mld 628 zł, czyli jedynie ok. 38 proc. prognozowanych ubytków dochodów (wszystkie kwoty za OSR projektu ustawy, druk sejmowy nr 1531).
Co ważne, szacunki skutków finansowych wprowadzanych zmian wskazują dla poszczególnych lat różnicę pomiędzy prognozą wielkości dochodowych wynikających z nowych przepisów a wielkościami dochodowymi, które można było prognozować przy działaniu przepisów dotychczasowych. Czyli, jeżeli na podstawie nowych przepisów prognozuje się na 2022 r. łączne dochody samorządów z udziałów we wpływach z PIT na 54 mld zł (według informacji Ministerstwa Finansów na temat przyszłorocznych kwot subwencji oraz udziałów we wpływach z PIT i CIT) [tabela], a ubytek dochodów oszacuje się na 13,5 mld zł, oznacza to, że gdyby nie zmiany wynikające z Polskiego Ładu, dochody te wyniosłyby 67,5 mld zł. W 2022 r., dla którego stopa zastąpienia traconych dochodów z PIT jest wyjątkowo wysoka, nowelizacja ustawy o dochodach JST pozwoli pozyskać samorządom 8,5 mld zł, a więc ubytek netto dla wszystkich samorządów będzie wynosił ok. 5 mld zł (13,5 mld zł – 8,5 mld zł). Przy czym w tym miejscu należy zauważyć, że osobną kwestią jest to, że rozkłady ubytków dochodów i ich zwiększeń pomiędzy poszczególne JST nie do końca się pokrywają.

nieaktualne prognozy

W wypowiedziach publicznych na temat skutków wprowadzonych zmian przedstawiciele rządu odwołują się do prognoz przyszłorocznych dochodów zawartych w wieloletnich prognozach finansowych (dalej: WPF) według ich stanu z 5 maja tego roku, a w istocie do prognoz ustalonych przez samorządy jesienią zeszłego roku. I to te dane pozwalają rządowi na sformułowanie tezy mówiącej, że po uwzględnieniu nadzwyczajnej, ośmiomiliardowej subwencji dochody samorządów w 2022 r. z udziałów w PIT i CIT będą wyższe, niż same to przewidywały jeszcze 5 maja 2021 r., a w praktyce jesienią. Technicznie rzecz biorą jest to prawdą, tylko że jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach, więc przeanalizujmy to chłodnym okiem. Przede wszystkim należy zauważyć, że samorządy nie dysponują własnymi metodami prognozowania rozwoju gospodarczego i w tym zakresie opierają swoje wieloletnie prognozy finansowe na przewidywaniach rządowych. I tak zgodnie z nimi jesienią 2020 r. JST mogły się spodziewać wzrostu gospodarczego w 2022 r. nieco niższego niż w 2021 r. (3,4 w stosunku do 4,0 proc.) przy umiarkowanej inflacji (cel inflacyjny 2,5 proc.). Na podstawie założeń budżetu państwa na 2021 r. mogły też przewidywać na 2022 r. umiarkowany wzrost wpływów z PIT i stagnację wpływów z CIT. Prognozy rządowe – jak się okazało – były niedoszacowane. Wpływy podatkowe okazały się znacznie wyższe, niż pierwotnie przyjęto – rząd złożył w Sejmie nowelizację ustawy budżetowej podnoszącą plan dochodów z PIT umiarkowanie, natomiast plan dochodów z CIT aż o jedną trzecią. Także realne dochody samorządów w pierwszym półroczu były wyższe niż rok wcześniej o przeszło 15 proc. w przypadku PIT i przeszło 23 proc. w przypadku CIT. Wszystko to stanowczo zdezaktualizowało prognozy sformułowane jesienią 2020 r., tak więc teraz odwoływanie się do tych danych traci jakikolwiek merytoryczny sens i staje się zabiegiem czysto propagandowym [tabela].
Kwoty z nieaktualnych już prognoz zostały usankcjonowane prawnie w nowelizacji ustawy o dochodach JST jako tzw. kwoty referencyjne na 2022 r., a ich suma dla wszystkich samorządów jest jedynie o ok. 800 mln zł wyższa od dochodów, jakie zgodnie z nowymi przepisami samorządy mają faktycznie otrzymać w przyszłym roku z tytułu udziałów we wpływach z PIT i CIT. Po dodaniu 8 mld zł nadzwyczajnej subwencji należałoby się spodziewać rzeczywistego zwiększenia dochodów oraz tego, że „żadna JST nie straci na Polskim Ładzie” – przynajmniej w stosunku do prognoz z WPF-ów. Ale według wstępnych informacji przekazanych przez MF stronie samorządowej, nawet i to okazało się nieprawdą w odniesieniu do 8 proc. jednostek samorządowych, których przyszłoroczne dochody z PIT i CIT nawet po zwiększeniu o nadzwyczajną subwencję wciąż będą mniejsze niż prognozy z nieaktualnych (nieoszacowanych) WPF-ów z 5 maja tego roku. Sam ten fakt trudno w jakikolwiek sposób interpretować, gdyż WPF nie są sporządzane według jednolitej metodologii. Być może te 8 proc. JST odróżnia bardziej odważne niż przeciętne prognozowanie przyszłorocznych dochodów.
Analizując dane zawarte w tabeli, warto też zwrócić uwagę, że łączna kwota przyszłorocznych dochodów samorządów z PIT jest znacząco niższa od prognoz (o ponad 5,5 mld zł), a łączna kwota ich dochodów z CIT – znacząco wyższa (o prawie 4,8 mld zł). Co to oznacza? Otóż ww. spadek został spowodowany Polskim Ładem, zaś wzrost z CIT jest od niego niezależny.
Zmiany w pigułce
Ustawa o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw m.in.:
• wprowadza nową część subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw, tj. część rozwojową;
• określa nowe zasady ustalania kwot udziałów JST we wpływach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego do osób prawnych, opierając je na prognozach tych wpływów; czasowo uelastycznia reguły fiskalne określone w ustawie o finansach publicznych w odniesieniu do JST;
• tworzy podstawy prawne do przekazania JST w 2021 r. z budżetu państwa 8 mld zł na uzupełnienie subwencji ogólnej. ©℗

finanse komunalne w 2022 r.

Czego więc samorządy mogą się spodziewać w 2022 r.? Dochodów z PIT zdecydowanie niższych od potencjalnych (o 5 mld zł po ich uzupełnieniu 8 mld subwencji). W stosunku do dochodów tegorocznych – wielkości nieco wyższych lub nieco niższych (nie wiemy jeszcze, jakie będą ostateczne wyniki 2021 r.). Natomiast kilkuprocentowej poprawie – w stosunku do 2021 r. – powinny ulec dochody z udziałów w CIT oraz z podatków i opłat lokalnych.
W cenach bieżących możemy więc mówić o ograniczeniu lub zahamowaniu wzrostu dochodów własnych wydawanych swobodną decyzją organów samorządowych. Mamy jednak do czynienia z zauważalną i rosnącą inflacją, co więcej samorządy zwracają uwagę, że koszty wykonywania przez nie zadań publicznych rosną nawet szybciej od ogólnego tempa wzrostu cen. Zahamowanie wzrostu dochodów oznacza ich realny spadek. Co gorzej, można się obawiać, że realny spadek dochodów własnych będzie trwał dłużej. W 2023 r. dodatkowe dochody wyznaczone przez nowelizację ustawy mają wynieść już nie 8,5 mld zł, a jedynie 3,5 mld zł. Można się obawiać, że przy mniej korzystnych scenariuszach rozwoju gospodarczego wzrost dochodów z CIT i PIT (wyznaczonych już nie realnymi, bieżącymi wpływami podatkowymi, lecz prognozami z wyrównaniem po dwóch latach, o czym dokładniej w dalszym ciągu tekstu) będzie zbyt niski, aby zmienić sytuację w ciągu kilku najbliższych lat.

dotacje zamiast dochodów własnych

Szerszy obraz finansów komunalnych w ciągu najbliższych lat wymaga także uwzględnienia zapowiadanego radykalnego zwiększenia dostępności dotacji inwestycyjnych. Już w tym roku nowelizacja budżetu państwa zwiększa fundusz na inwestycje drogowe o 4 mld zł, a ostatnio rząd ogłosił przyznanie samorządom 23 mld zł w ramach Programu Inwestycji Strategicznych, który jest częścią Polskiego Ładu. Pieniądze te realnie będą spływały do samorządów od przyszłego roku. Jeżeli uwzględnić przewidywane transfery środków inwestycyjnych, należałoby stwierdzić, że Polski Ład spowoduje realny wzrost dochodów ogółem samorządów. Będziemy jednak mieć do czynienia w najbliższych latach z paradoksalną sytuacją. Z jednej strony, z powodu ubytków w dochodach z udziałów we wpływach z PIT, znacznie pogorszy się finansowanie podstawowej działalności samorządów. Z drugiej strony zwiększy się dostępność środków inwestycyjnych, chociaż można się obawiać, że barierę stanowił będzie niedobór nadwyżek operacyjnych, które mogłyby sfinansować wymagany wkład własny w inwestycje.
Reasumując, Polski Ład jest wyraźną kontynuacją polityki zmierzającej do zwiększenia dostępnych dotacji inwestycyjnych, a jednocześnie ogranicza dochody własne samorządów, przy czym w zbiorczych zestawieniach przygotowywanych przez Ministerstwo Finansów fakt ten jest maskowany dziwacznym zaliczeniem do dochodów własnych (jako środki na inwestycje pozyskane z innych źródeł) dotacji otrzymanych za pośrednictwem BGK – w przeszłości Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych, w przyszłości Program Inwestycji Strategicznych. Polityka ta ma dwie zasadnicze konsekwencje. W sensie praktycznym grozi pogorszeniem poziomu wykonywania usług publicznych przez samorządy w sytuacji, w której oczekiwalibyśmy wraz z wzrostem ogólnej zamożności społeczeństwa ich dalszej poprawy i uzupełnienia luk (np. w zakresie opieki nad osobami wiekowymi lub z niesprawnościami). Równocześnie uderza w samodzielność działania samorządów, gdyż zmniejsza pole finansowych decyzji, w tym możliwość przeznaczenia funduszy na działania ponad prawnie wymagane minimum. Innymi słowy, uzależnia działalność samorządu od decyzji zewnętrznych, nie tylko na poziomie poszczególnych inwestycji, ale także w kwestii kierunków rozwoju, które w coraz większym stopniu będą determinowane dostępnością dotacji, a w coraz mniejszym własną strategię rozwoju gminy, miasta czy powiatu.

konieczne oszczędności

Samorządy niewątpliwie już teraz muszą myśleć nad działaniami prowadzącymi do zwiększenia dochodów i zmniejszenia wydatków. Wydaje się to niezbędne dla zachowania w najbliższych latach minimum autonomii finansowej. Z pewnością istnieją rezerwy tak po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, jednak ich wykorzystanie nie zawsze jest oczywiste i łatwe. Odwołajmy się jedynie do dziedzin najbardziej znaczących finansowo. I tak po stronie dochodowej można myśleć o zaostrzeniu polityki podatkowej, zwłaszcza w zakresie podatku od nieruchomości (wyższe stawki, rzadsze ulgi i zwolnienia). Wiąże się z tym jednak niebezpieczeństwo pogorszenia pozycji konkurencyjnej w stosunku do sąsiednich gmin.
Po stronie wydatkowej decydujące znaczenie mają np. koszty związane z oświatą i tu można byłoby szukać oszczędności. Należy jednak mieć na uwadze, że racjonalizacja sieci szkół jest procesem długotrwałym i możliwym do przeprowadzenia tylko pod kontrolą niechętnych jej kuratorów, a na dodatek powodujące konflikty z rodzicami. Eksperci zwracają natomiast uwagę, że drogą do racjonalizacji wydatków może być zwiększenie liczby uczniów w oddziałach, dzisiaj nawet w warunkach miejskich często wynoszącej średnio poniżej 20.
Decydując się na oszczędności, samorządy powinny unikać prostych cięć wydatków, a przede wszystkim każda decyzja powinna być poprzedzona analizą, a wręcz audytem. Oczywiście można założyć, że część samorządów w nowej sytuacji przyjmie taktykę pozyskiwania jak największych środków zewnętrznych na inwestycje, nawet kosztem wzrostu zadłużenia. Z maksymalizacją inwestycji wiąże się jednak niebezpieczeństwo wtórnego wzrostu wydatków bieżących związanego z kosztami utrzymania nowej infrastruktury, które mogą przekraczać możliwości finansowe danej jednostki, a stąd już prosta droga do utraty płynności finansowej.

nowe reguły

W porównaniu z ogromnym ubytkiem dochodów podatkowych, ustalenie nowych reguł ich wyznaczania wydaje się mniej istotne. Warto jednak się im przyjrzeć, gdyż wpływają na możliwość tempa odbudowy poziomu dochodów z PIT.
Przede wszystkim należy zauważyć, że od 2022 r. udziały samorządów we wpływach z podatków dochodowych, czyli z PIT i CIT, nie będą już odnoszone do bieżących wpływów do urzędów skarbowych (procentowe wysokości udziałów należnych samorządom poszczególnych stopni nie ulegają zmianie). Podstawą naliczeń staną się prognozy wpływów z tytułu obu podatków w trakcie roku budżetowego, według ich stanu na 10 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy. I tak przygotowane przez rząd prognozy będą bezpośrednio wyznaczać wysokość kwot przekazywanych w trakcie roku budżetowego poszczególnym JST jako należne im udziały we wpływach z PIT i CIT (w odniesieniu do każdego z dwóch podatków w 12 równych ratach miesięcznych). Z kolei rozliczenie rzeczywistych wpływów w relacji do prognoz będzie dokonywane po księgowym zamknięciu roku budżetowego, a faktyczna korekta dochodów samorządów nastąpi w roku następnym, po raz pierwszy w 2024 r. Co zmiana ta oznacza dla samorządów? Rząd podkreśla przede wszystkim zalety pewności dochodów w trakcie roku budżetowego. Wydają się one oczywiste w przypadku nieprzewidzianego i przejściowego załamania się koniunktury (co miało np. miejsce w 2020 r. w wyniku lockdownu). I tak zgodnie z nowymi regułami w przypadku załamania się koniunktury JST nadal otrzymywałyby środki z wpływów podatkowych w niezmniejszonej w stosunku do prognoz wysokości, a „zwrot” nadmiernej – w stosunku do faktycznych wpływów – części transferów nastąpiłby po dwóch latach w okresie, jak można mieć nadzieję, lepszej koniunktury, a więc i wyższych wpływów podatkowych. W ten sposób mielibyśmy do czynienia z klasycznym antycyklicznym działaniem systemu, który chroniłby dochody samorządu w trakcie dekoniunktury kosztem obniżenia ich dochodów w okresie szybkiego rozwoju gospodarczego. Mówimy tu jednak o sytuacji wyjątkowej, dotyczącej nieprzewidzianego kryzysu. Nawet jednak w 2020 r. przeszacowanie prognoz dotyczących dochodów JST z udziałów w PIT (łącznie o 1,6 mld zł) było znacząco niższe niż uwzględniony w prognozach ubytek w dochodach z PIT wynikający ze zmniejszenia obciążeń podatkowych wprowadzonego w 2019 r. (według rządowych szacunków 6 mld zł rocznie).
Generalnie prognozy wpływów z PIT i CIT sporządzane na użytek przygotowania projektu budżetu państwa mają ostrożny charakter. Poza wyjątkowymi sytuacjami rzeczywiste wpływy z PIT w trakcie roku budżetowego zawsze okazują się wyższe. Taka strategia jest zresztą zrozumiała. Mówiąc w uproszczeniu: przy budżecie z planowanym deficytem dochody wyższe od planowanych po prostu zmniejszają deficyt, zaś dochody niższe od planowanych wymagają cięcia wydatków lub zwiększenia deficytu. Efektem nowego sposobu określania udziałów samorządów we wpływach podatkowych oraz konserwatywnej strategii prognozowania tych wpływów będzie opóźnienie tempa odbudowy poziomu dochodów samorządów z udziałów w PIT. Historycznie rzecz biorąc, taki proces odbudowy zachodził po obniżeniu obciążeń podatkowych, dzięki wzrostowi opodatkowanych dochodów. Przykładowo po zmniejszeniu się dochodów z PIT w 2009 r. (zbieg obniżenia stawek podatkowych oraz pogorszenia się koniunktury) dochody samorządów z tego źródła w cenach bieżących przekroczyły wartość z 2008 r. w 2011 r., a w cenach stałych aż w 2014 r.
Przy działaniu nowego systemu należy się więc spodziewać, że prognozy wzrostu wpływów z PIT będą generalnie niedoszacowane w kolejnych latach, a samorządy będą otrzymywały wyrównanie z dwuletnim opóźnieniem. Co więcej, jeżeli utrzyma się wysoki poziom inflacji, dodatkowym niekorzystnym czynnikiem będzie wynikający z opóźnienia spadek realnej wartości wyrównania.
Wpływy z podatków dochodowych będą rozdzielane pomiędzy poszczególne JST odpowiednio do tego, jaką część podatku należnego od wszystkich podatników w kraju stanowił w ubiegłych latach podatek należny od podatników z terenu danej jednostki. Taka zasada obowiązuje już teraz w stosunku do wpływów z PIT. W ich przypadku zmiana jest więc stosunkowo niewielka i polega na uwzględnianiu danych za trzy kolejne lata, a nie za jedynie rok poprzedzający o dwa lata rok budżetowy.
Identyczne zasady ustalania udziałów JST obejmą CIT. W tym przypadku zmiana jest bardzo znacząca. Obecnie samorządy otrzymują stosowną dla danego poziomu samorządu część bieżących wpływów podatkowych od podatników ze swojego terenu. Powodowało to dużą niestałość dochodów z tego źródła, zwłaszcza w tych jednostkach, gdzie znacząco zależały one od jednego dużego podatnika, jak np. Orlen czy KGHM. W takiej sytuacji pojedyncze zdarzenie gospodarcze dotyczące takiego podatnika znacząco wpływało na wysokość dochodów danej jednostki. Ustalanie ułamka udziału na podstawie danych historycznych, obejmujących trzy kolejne lata, w dużym stopniu powinno wyeliminować „górki i dołki” dochodowe. Nowy sposób ustalania udziałów ma więc zasadnicze znaczenie przede wszystkim dla tych JST, których dochody własne opierają się na udziałach we wpływach z CIT, a więc województw, niektórych miast (np. Płocka) i powiatów (np. polkowickiego i lubińskiego).

zmiana w systemie wyrównawczym

Konsekwencją zrównania uzyskiwanych dochodów z PIT i CIT z ich prognozami jest możliwość nowego ustawienia systemu wyrównawczego. Przypomnijmy, że wyrównywaniu podlegają dochody podatkowe, czyli w odniesieniu do wszystkich samorządów dochody z udziałów w PIT i CIT, a w odniesieniu do gmin także ich pozostałe dochody podatkowe (z podatków i opłat lokalnych oraz podatków i opłat ogólnopaństwowych stanowiących stanowią dochód gmin).
Tak więc jeżeli w przypadku dochodów z PIT i CIT wykonanie ma się równać prognozie, postanowiono zrezygnować z oparcia transferów wyrównawczych na stosunkach dochodowych sprzed dwóch lat. Częściowym wyjątkiem będzie poziom gminny, gdzie będzie się sumować dochody z PIT i CIT, jakie gminy mają otrzymać w roku budżetowym, z pozostałymi dochodami podatkowymi z roku o dwa lata wcześniejszego.W ten sposób zostaje wyeliminowana jedna z najczęściej wskazywanych wad systemu wyrównywania dochodów JST, tj. możliwość zasadniczej zmiany wysokości dochodów danej JST w ciągu dwóch lat i w efekcie ustalenie nieadekwatnej wysokości transferów wyrównawczych. Tu warto zauważyć, że uwagę na to zwracał w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny: postanowienie sygnalizacyjne z 26 lutego 2013 r. (sygn. akt S 1/13; OTK ZU z 2013 r. nr 2A poz. 22) i wyrok z 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11; OTK ZU nr 3A z 2014 r. poz. 28).
Dzięki zmianie nie będzie dochodzić do „uciekania” średniej dochodów podatkowych na mieszkańca uboższym JST w okresach szybkiego wzrostu dochodów podatkowych, ponieważ punktem odniesienia wysokości subwencji wyrównawczej będzie wartość średniej z roku budżetowego, a nie sprzed dwóch lat. Jednocześnie zniknie także zjawisko nadmiernych wpłat na „janosikowe” w okresie spadku dochodów podatkowych, co miało miejsce przede wszystkim w latach 2009–2011. Warto zauważyć, że ocena skutków regulacji projektu ustawy szacowała roczne zwiększenie łącznej kwoty subwencji wyrównawczej na wszystkich trzech poziomach (gminnym, powiatowym i wojewódzkim) na 441 mln zł rocznie.
23 mld na inwestycje lokalne: Każdemu po trochu, a naszym resztę
23 mld na inwestycje lokalne: Każdemu po trochu, a naszym resztę

Zobacz również
Takich prawidłowości należy się spodziewać w dłuższym okresie. W rzeczywistości w 2022 r. dojdzie do niewielkiego zwiększenia subwencji wyrównawczej dla gmin w stosunku do 2021 r. (ok. 65 mln zł i 0,7 proc.), zmniejszenia subwencji wyrównawczej dla powiatów (176 mln zł i 5,9 proc.) oraz bardzo znaczącego wzrostu subwencji wyrównawczej dla województw (581 mln zł i 33,4 proc.).

reguła stabilizacyjna

Stabilizacji dochodów JST ma służyć system oparty na tzw. kwotach referencyjnych ustalonych arbitralnie dla 2022 r. i uzasadnionych jako odpowiadające własnym prognozom samorządów dotyczącym dochodów z udziałów we wpływach z PIT i CIT. Kwoty te ustalono odrębnie dla gmin (łącznie z gminnymi dochodami miast na prawach powiatu), powiatów (łącznie z powiatowymi dochodami miast na prawach powiatu) i województw. Kwoty te będą rosnąć corocznie, a wskaźnikiem indeksacji jest średnia geometryczna wzrostu PKB w cenach bieżących w ciągu ośmiu lat (do roku poprzedzającego o dwa lata rok budżetowy).
Mechanizm stabilizacyjny zadziała, jeżeli łączne dochody z PIT i CIT dla któregoś z trzech poziomów jednostek samorządowych ustalone na dany rok budżetowy (łącznie z wyrównaniem za rok wcześniejszy o dwa lata) powiększone o łączną wysokość subwencji rozwojowej (także indeksowanej wskaźnikiem średniego wzrostu PKB w ciągu ośmiu lat) będą niższe od kwoty referencyjnej ustalonej dla tego roku dla danego poziomu JST. W takiej sytuacji subwencja rozwojowa zostanie zwiększona o niedobór dochodów w relacji do kwoty referencyjnej.
Podstawowym mankamentem mechanizmu stabilizującego jest jednak wyznaczenie początkowych kwot referencyjnych na arbitralnej wysokości, a nie odpowiednio do realnego poziomu dochodów JST z udziałów we wpływach w podatkach dochodowych. Będziemy więc mieć do czynienia ze stabilizacją na nowym, niższym poziomie. Ponadto wpływy z PIT na ogół rosną w szybszym tempie niż poziom PKB, tak więc funkcja kontrolna kwot referencyjnych będzie coraz słabsza, tj. coraz mniej prawdopodobne będzie ich zadziałanie. Można się spodziewać, że będzie to możliwe tylko w sytuacjach spowolnienia gospodarczego czy nawet recesji.©℗
Tabela. Prognozy dochodów z udziałów w PIT i CIT w WPF (stan na 5 maja 2021 r.) oraz informacja Ministerstwa Finansów o przyszłorocznych dochodach JST z tych źródeł w mld zł (bez subwencji nadzwyczajnej)
Kategoria JST WPF Informacja MF
PIT CIT razem PIT CIT razem
gminy 45 551 3114 48 665 41 227 4453 45 680
powiaty 12 143 622 12 765 11 022 929 11 951
województwa 1836 6680 8516 1720 9788 11 509
wszystkie JST 59 530 10 416 69 946 53 970 15 170 69 140