Z działania systemu gospodarki odpadami komunalnymi nikt nie wydaje się zadowolony, szczególnie mieszkańcy miast i gmin z powodu coraz wyższych opłat za odbiór śmieci [tabela]. Gminy i miasta również, bo system jest nieszczelny i się nie bilansuje. I wreszcie państwo z powodu nie najlepszej efektywności działania systemu. Czy sytuację poprawi ostatnia nowelizacja przepisów, czyli ustawa z 11 sierpnia o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie 23 września? Odpowiedź na to pytanie nie jest oczywista.
Tabela. Rosnące koszty
Dochody z opłat oraz wydatki na gospodarowanie odpadami w latach 2018–2020 oraz w pierwszym półroczu 2021 r.*
| rozdział 90002 | 2018 | 2019 | 2020 | I półrocze 2020 | I półrocze 2021 |
| dochody | 2 163 | 2 379 | 3 320 | 1 551 | 1 877 |
| wydatki | 2 377 | 3 038 | 3 947 | 1 925 | 1 966 |
* Podane w mln zł. Na podstawie sprawozdań Rb-27S i Rb-28S
Dopłaty
Nowelizacja wprowadza możliwość częściowego finansowania systemu gospodarowania odpadami z dochodów własnych gminy niepochodzących z opłat za śmieci. Co ważne, możliwość dopłacania do śmieci przez gminę czy miasto nie oznacza rezygnacji z zasady bilansowania dochodów z opłat i wydatków na gospodarowanie odpadami. Dopłata powinna wynikać z formalnej decyzji gminy bądź miasta. Zgodnie z nowo dodanym art. 6r ust. 2da, rada gminy lub miasta może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:
1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2–2c, lub
2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.
Rozwiązanie, które spotkało się z niechętnym przyjęciem ze strony korporacji samorządowych, ma charakter fakultatywny i umożliwia gminom prowadzenie różnych polityk co do wysokości opłat śmieciowych. Trzeba przy tym pamiętać, że dofinansowanie systemu przez gminę czy miasto nie powinno mieć charakteru wynikowego i przypadkowego. Wymagać będzie podjęcia formalnej decyzji – uchwały rady gminy/miasta.
Jednocześnie, jak podkreślają organizacje samorządowe, ma ono „charakter stricte populistyczny i jego celem jest wyłącznie kamuflowanie rzeczywistych problemów gospodarki odpadami komunalnymi, którymi są galopujące koszty będące po części konsekwencją błędnych decyzji ustawodawcy oraz brak, na skutek opieszałości projektodawców, przepisów regulujących rzeczywistą Rozszerzoną Odpowiedzialność Producenta”.
W efekcie zdaniem JST wprowadzenie tej możliwości bez uprzedniego uszczelnienia systemu będzie oznaczało zgodę na dopłacanie do osób uchylających się od wnoszenia opłat oraz do niedoszacowanych opłat ponoszonych przez podmioty z terenów niezamieszkanych i rekreacyjnych. Przy czym art. 6r ust. 2da pozostawia pewne wątpliwości. Podczas posiedzenia Komisji Wspólnej przedstawiciel ZMP Maciej Kiełbus wskazywał, że skarbnicy i finansiści spoglądają na nowo wprowadzony przepis i zastanawiają się, jak ma wyglądać ewentualna uchwała o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z budżetu gminy, a także kiedy powinna zostać podjęta – czy na etapie prac nad budżetem, czy na etapie ustalania stawki?
Różnicowanie
Zanim jednak gmina zdecyduje się, czy dopłacać do systemu, powinna zdecydować się, jaką metodę wybrać i czy łączyć ją z innymi.
Po wejściu w życie noweli JST nadal mają do wyboru jeden z czterech podstawowych sposobów naliczania opłat za śmieci:
- według liczby zamieszkałych osób;
- według zużycia wody;
- według powierzchni użytkowej mieszkania;
- od gospodarstwa domowego.
Przy czym obecnie będzie je można stosować w znacznie bardziej elastyczny sposób. I tak w odniesieniu do opłat liczonych od gospodarstwa domowego skreślono wymóg, aby miały one jednolitą wysokość. Przypomnijmy, że zróżnicowanie stawek – 65 zł od gospodarstwa domowego w budynku wielorodzinnym i 94 zł w budynku jednorodzinnym – było jedną z przyczyn skutecznego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały Rady m. st. Warszawy ustalającej opłaty na 2020 r. (wyrok nie jest prawomocny).
Istotnie zmieniły się też przepisy dotyczące naliczania opłat odpowiednio do zużycia wody. W nowym stanie prawnym będzie oczywiste, że gmina bądź miasto, wprowadzając taką podstawę naliczeń jako jedyną lub w powiązaniu z innym kryterium, ma prawo objąć nią także te nieruchomości, gdzie zużycie wody jest nieopomiarowane i dla których brakuje odpowiednich danych. Jednocześnie nowela nakłada na rady obowiązek określenia w uchwale metody ustalania w takich przypadkach „teoretycznego” zużycia wody na użytek obliczania wysokości opłat. To znowu bardzo ważna zmiana, jeżeli wziąć pod uwagę kolejny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego (z lipca tego roku) unieważniający uchwałę Rady m. st. Warszawy, tym razem na 2021 r., z powodu właśnie m.in. objęcia opłatami naliczanymi na podstawie zużycia wody nieruchomości mieszkalnych, dla których nie ma danych tego dotyczących (wyrok także nieprawomocny).
Dodatkowe różnicowanie opłat dopuszczono przy każdym z czterech podstawowych mechanizmów ich naliczania. Ustawa wskazuje na dwa kryteria: rodzaj terenu (wiejski bądź miejski) oraz rodzaj zabudowy. W tym drugim przypadku nie mówi się wprost o zróżnicowaniu na domy jedno- i wielorodzinne, natomiast zastosowanie takiego kryterium wydaje się prawdopodobne, bo wiąże się ono z kosztami odbioru odpadów. Zapisano też, że gmina może zastosować różne kryteria łącznie. Projektodawca nowelizacji wyraźnie dopuszcza np. możliwość ustanowienia systemu opartego na stawce od gospodarstwa domowego, która jest dodatkowo zróżnicowana ze względu na zużycie wody (takiej sytuacji dotyczy przepis o szacowania zużycia wody, kiedy brak jest danych). Praktycznie można sobie wyobrazić, że opłata byłaby złożona z części stałej, od gospodarstwa domowego – z dodatkową możliwością jej zróżnicowania w zależności od rodzaju zabudowy, oraz zmiennej, liczonej według zużycia wody (lub innego z pozostałych kryteriów).
Odrębnym przepisem dopuszczono także stosowanie na obszarze gminy równoległego stosowania różnych kryteriów ustalania wysokości opłat. I tak np. przy ogólnym zastosowaniu stawki od ilości zużytej wody, w stosunku do nieruchomości, dla których brak jest danych, można przyjąć w uchwale którąkolwiek z pozostałych metod.
Możliwość tworzenia systemów mieszanych pozwoli – jeżeli taka będzie wola danej gminy czy miasta – na konstruowanie systemów opłat bardziej precyzyjnie odpowiadających zróżnicowaniu faktycznej produkcji odpadów i kosztów ich odbioru. Jednak należy pamiętać, że w złożonych systemach naliczania opłat problem może stanowić zastosowanie stawek maksymalnych, które są określone odrębnie dla każdego ze sposobów ustalania opłat.
Należy przy tym zauważyć, że z punktu widzenia gminy czy miasta każda z czterech podstawowych dopuszczonych metod naliczania opłat za śmieci ma poważne wady. I tak przy nieszczelnym systemie meldunkowym nieszczelne jest też naliczanie opłat według liczby mieszkańców; najbardziej w wielkich miastach, gdzie jest najwięcej niezameldowanych osób. Z kolei opłata od gospodarstwa domowego – zwłaszcza niezróżnicowana – uprzywilejowuje wieloosobowe gospodarstwa domowe i nakłada nieproporcjonalnie wysokie opłaty na gospodarstwa jedno- czy dwuosobowe. Opłata od powierzchni mieszkania bądź domu nagradza zaś wieloosobowe rodziny mieszkające w małych mieszkaniach, a karze małe rodziny w obszernych domach czy mieszkaniach. Problemy są też z opłatą naliczaną od zużycia wody, bo co prawda różnicuje ona wysokość opłat wnoszonych przez gospodarstwa domowe bez takich oczywistych nieprawidłowości, jak w poprzednich metodach, to jednak założenie o występowaniu prostej korelacji pomiędzy ilością zużywanej wody i ilości produkowanych śmieci też może wydawać się krzywdzące. Oczywiście możemy przypuszczać, że wybierając daną metodę naliczania opłat, gminy biorą także pod uwagę ustawowe limity wysokości stawek zdefiniowane osobno dla każdej z nich w relacji do przeciętnego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę (ogłaszanego co roku przez prezesa GUS; w 2020 r. wynosił on 1819 zł, a w 2021 r. – 1919 zł miesięcznie. [ramka 1]
Ramka 1
Stawki maksymalne
Na podstawie dochodu rozporządzalnego w wysokości 1919 zł miesięcznie można obecnie uchwalić (w praktyce na przyszły rok):
• maksymalną stawkę od gospodarstwa domowego w wysokości 107,46 zł (5,6 proc. dochodu rozporządzalnego);
• maksymalną stawkę od jednego mieszkańca – 38,38 zł (2 proc. dochodu rozporządzalnego). Nie ma górnego limitu opłaty. Opłata dla 3 osób wynosiłaby 115, 14 zł i jest nieco wyższa od maksymalnej opłaty według metody od gospodarstwa domowego;
• maksymalną stawkę od metra kwadratowego powierzchni mieszkania - 1,54 zł (0,08 proc. dochodu rozporządzalnego). Przy 70-metrowym mieszkaniu - co odpowiada średniej powierzchni mieszkań w kraju - daje ona łączną opłatę w tej samej wysokości, co maksymalna opłata liczona dla gospodarstwa domowego. Także nie ma górnej granicy stawki.
• maksymalną stawkę od metra sześciennego wody – 13,43 zł (0,7 proc. dochodu rozporządzalnego). Według tej stawki równowartość maksymalnej stawki od gospodarstwa domowego uzyskamy przy zużyciu 8 metrów sześciennych. Dla tej metody wprowadzono górną granicę opłat.
kontrowersyjny górny limit przy wodzie
Nowelizacja ustawy w bardzo zdecydowany sposób zaingerowała w naliczanie opłat od zużycia wody. Otóż – jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji – chcąc ograniczyć wysokie opłaty w Warszawie, wprowadzono górny limit nie tylko stawki od zużycia wody, ale i wyliczonej według niej opłaty. Określono go na 7,8 proc. miesięcznego dochodu rozporządzalnego. Oznacza to, że maksymalną opłatę dla gospodarstwa domowego można określić na przyszły rok na kwotę 149 zł i 68 gr.
Stosowanie przez Warszawę maksymalnych stawek opłat za metr sześcienny wody rzeczywiście prowadziło do ustalenia bardzo wysokich opłat, na ogół znacznie wyższych niż rok wcześniej według metody od gospodarstwa domowego. Należy podkreślić, że nie ma wątpliwości, iż górną granicę opłaty za śmieci ustalono bardzo nisko, gdyż przy maksymalnej stawce osiąga się ją już przy zużyciu nieco tylko wyższym od 11 m sześc., co wyraźnie uprzywilejowuje wieloosobowe gospodarstwa domowe. W efekcie tylko przy bardzo niskich stawkach za wodę metoda ta pozwala na równomiernie obciążenie opłatami. Tak więc wprowadzona zmiana w przypadku Warszawy powoduje, że stosowanie tej metody – tak w aspekcie sprawiedliwego rozłożenia opłat, jak i w aspekcie możliwości sfinansowania systemu gospodarowania odpadami – traci sens.
Inną kwestią jest to, że wprowadzenie górnego limitu tylko przy stawce opartej na zużyciu wody ma antysystemowy charakter. Analogiczne rozwiązania powinny zostać wprowadzone dla dwóch pozostałych metod: stawki według powierzchni mieszkania i stawki według liczby mieszkańców. Wszystkie trzy ograniczenia powinny przynosić identyczną wielkość w złotych.
W tej sytuacji nie należy się dziwić, że organizacje JST limitację wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody powiązanej z ilością zużytej wody krytykowały już na etapie projektu nowelizacji. Stwierdziły, że „abstrahując od błędów formalnych w tym zakresie proponowane rozwiązanie pod płaszczykiem obrony polskich rodzin, bezpodstawnie uprzywilejowywać będzie właścicieli lokali, w których zamieszkuje większa liczba niespokrewnionych ze sobą osób (np. studentów, obcokrajowców, turystów itp.)”. Podkreślały, że rząd posiada wiele instrumentów prawnych umożliwiających wsparcie rodzin, których zastosowanie nie wywoła tak negatywnych konsekwencji systemowych. Zwracały także uwagę, że „wprowadzanie rozwiązań ustawowych dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi nie może odbywać się przez pryzmat subiektywnej sytuacji w jednej gminie (Warszawie – red.), co wprost zakomunikowano po przyjęciu projektu przez Radę Ministrów”.
JST obawiają się też braku pełnej spójności przepisów. Artykuł 6j ust. 1 pkt 2 (nieznowelizowany) każe naliczać opłatę od ilości wody zużywanej w całej nieruchomości. Przepisu nie uzupełniono o odniesienie do dodanego w tym samym artykule ust. 3f, który limituje wysokość opłaty nie w stosunku do całej nieruchomości, a pojedynczych gospodarstw domowych.
Jak zauważa Włodzimierz Karpiński, sekretarz m.st. Warszawy, treść nowo dodanego art. 6j ust. 3f pozwala na przyjęcie różnych interpretacji, co stwarza ryzyko unieważnienia uchwał rad gmin, podjętych w oparciu o metodę od ilości zużytej wody. Konieczne wydaje się w tym zakresie podjęcie przez organy nadzorcze – regionalne izby obrachunkowe – działań w celu ujednolicenia interpretacji przepisów, tak aby zminimalizować liczbę rozstrzygnięć nadzorczych. Niestety mają na to mało czasu, gminy swoje uchwały muszą dostosować do nowo dodanego ust. 3f mają do końca roku. [ramka 2]
Ramka 2
Warszawa liczy
Jak informuje Włodzimierz Karpiński, sekretarz m.st. Warszawy, miasto zleciło analizę finansową, która określi szacunkowe wpływy z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do każdej z metod ustalenia opłaty. Wynik tej analizy stanowić będzie podstawę do podjęcia jeszcze w tym roku przez Radę m.st. Warszawy decyzji co do kształtu uchwały określającej nową lub korektę obecnej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie tylko Warszawa, ale każda gmina, która wybrała metodę od ilości zużytej wody, została postawiona przed koniecznością podjęcia do końca tego roku nowej uchwały, która wprowadzi określony ustawą górny limit opłaty dla gospodarstwa domowego. – Niezależnie od decyzji o utrzymaniu metody od ilości zużytej wody czy wprowadzenia innej metody, konsekwencją znowelizowanych przepisów będzie dla właścicieli nieruchomości w tych gminach obowiązek złożenia po raz kolejny nowych deklaracji, uwzględniających zmienione przepisy uchwał – informuje Włodzimierz Karpiński.
Śmieci indywidualnie
Nowelizacja wprowadza od przyszłego roku prawną możliwość indywidualnego rozliczania wytwarzanych odpadów w budynkach wielorodzinnych. Także i w tym przypadku reakcja samorządów jest sceptyczna. Konsekwencją wprowadzenia takiego rozwiązania jest bowiem znaczący wzrost kosztów administrowania systemem, czego nie zmienia fakt, że nowelizacja przerzuca na właściciela nieruchomości obowiązek – a więc i część kosztów – zapewnienia technicznej możliwości identyfikacji lokalu, z którego pochodzą odpady poszczególnych frakcji. Korzyści indywidualnego rozliczania odpadów wydają się rzeczywiście zbyt małe w stosunku do potencjalnej komplikacji systemu i zwiększonych kosztów. Za zmianą przemawia tylko możliwość precyzyjnej kontroli stosowania się do zasad segregacji śmieci. Nowelizacja nie przewiduje natomiast zastosowania stawek opłat od ilości odpadów produkowanych przez poszczególne gospodarstwa domowe. Nadal należałoby stosować jedną z metod szacunkowych. W indywidualnie rozliczanych budynkach zostaje natomiast dopuszczone zastosowanie stawki innej wysokości niż dla pozostałych nieruchomości. Jednak – kierując się wyższymi kosztami administracyjnymi – w gruncie rzeczy gmina czy miasto powinny zastosować w takim przypadku wyższą stawkę niż dla budynków bez indywidualnego oznakowania odpadów.