- Na podstawie obowiązujących przepisów samorządy mają ograniczone możliwości reagowania na publiczne prezentowanie drastycznych lub szokujących treści - mówi Jakub Krawczyk, pracownik naukowy Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, autor badań na temat prawnej reglamentacji umieszczania w przestrzeni publicznej treści mogących budzić kontrowersje.

W Krakowie sąd administracyjny orzekł, że nie ma podstaw do zakazania pokazywania plakatów antyaborcyjnych, w Warszawie natomiast rada miasta przyjęła uchwałę o zakazie ruchu ciężarówek z takimi billboardami. Chodzi zresztą nie tylko o tego typu kontrowersyjne treści, bo np. organizacje prozwierzęce organizują happeningi, podczas których pokazują zdjęcia zwierząt z ferm futrzarskich po ich oskórowaniu. Wiele osób – niezależnie od poglądów – nie wyraża zgody na takie widoki w przestrzeni publicznej. Problem istnieje, a jednak nie można sobie z nim poradzić.

Trzeba bowiem wyważać z jednej strony kwestię ochrony porządku publicznego, spokoju i zdrowia postronnych osób, z drugiej – wolność słowa, głoszenia przekonań i zgromadzeń.
Badał pan możliwości samorządów do ograniczania publikowania kontrowersyjnych treści. Do jakich wniosków pan doszedł?
Punktem wyjścia było dla mnie pojęcie przestrzeni publicznej, ograniczałem się więc do tych aktów prawnych, które regulują możliwości jej kształtowania, czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o drogach publicznych (ponieważ takie billboardy często są umieszczane w pasach drogowych, a ich oddziaływanie na kierowców również jest negatywne). Stwierdziłem niestety, że organy samorządu terytorialnego mają ograniczoną możliwość reagowania na publiczne prezentowanie treści uznanych za drastyczne lub szokujące.
Czy nie dałoby się rozwiązać kwestii banerów za pomocą przepisów o planowaniu przestrzennym?
Moim zdaniem nie. Regulacje dotyczące zawartości studium, planów miejscowych i uchwał krajobrazowych nie pozwalają na ustanowienie zakazu umieszczania w przestrzeni publicznej takich treści. Problem tkwi w niedookreślonych pojęciach i konieczności przeprowadzania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Proszę zwrócić uwagę, że choć pojęcie ładu przestrzennego osadza się na względach estetycznych, a jedną z wartości przyświecających jego kształtowaniu jest zwiększanie jakości życia mieszkańców (w tym ochrona ich zdrowia oraz zapewnienie dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami), to formułowane w tych aktach zakazy dotyczą raczej aspektów technicznych.
Czyli duży baner z chwytliwym hasłem – nie, ale mały z kontrowersyjną treścią – tak?
W pewnym uproszczeniu można tak powiedzieć. Weźmy choćby uchwały krajobrazowe, które regulują kwestię nośników reklamowych. Mogą one zakazywać umieszczania nośników w pewnych obszarach, ale nie ma to związku z treściami na nich prezentowanymi, chodzi raczej o ich wymiary i miejsca umieszczania. Co więcej, uchwała taka musi zawierać postanowienia dotyczące również obiektów małej architektury, więc gmina, decydując się na jej przyjęcie, musi brać pod uwagę wszystkie elementy krajobrazu, nie tylko niechciane reklamy. Co istotne, uchwał krajobrazowych nie stosuje się do upowszechniania informacji o charakterze religijnym, związanych np. z działalnością kościołów i związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe są usytuowane na terenach użytkowanych jako miejsca kultu, działalności religijnej i cmentarzy.
Czyli próba rozprawienia się takimi billboardami za pomocą przepisów dotyczących ładu przestrzennego nie zadziała. A co z banerami stojącymi obok dróg?
Tu sytuacja wygląda trochę inaczej, bo umieszczenie reklamy w pasie drogowym zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych za każdym razem wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Może ono być wydane, jeżeli nośnik nie stwarza niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego. W takim wypadku na podstawie zasady prawdy materialnej rządzącej postępowaniem administracyjnym organ może żądać informacji o treściach, które będą publikowane, by na tej podstawie wyrobić sobie przekonanie, czy będą one zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Umieszczanie reklam w pasie drogowym w miastach na prawach powiatu może odbywać się także w formie umowy cywilnoprawnej, co zwiększa możliwość negocjowania ich treści. W przypadku takiej umowy dopuszczalne jest zawarcie klauzul zakazujących publikowania określonych treści.
Czy prawo administracyjne daje nam jeszcze jakieś narzędzia?
Jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która przewiduje możliwość utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W uchwale powołującej taki park mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące m.in. umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku. To w teorii dobre rozwiązanie, ale w praktyce jest inaczej. Wykładnia celowościowa nakazuje nam ograniczać i zakazywać wszystkich nośników, bo krajobraz kulturowy jest zakłócany tak samo przez antyaborcyjny billboard, jak i przez reklamę sprzętu RTV/AGD. Poza tym park kulturowy nie może powstać wszędzie, stąd jego bardzo ograniczone zastosowanie, właściwie jedynie do zabytkowych centrów miast.
A co z przyjętymi w Krakowie i Warszawie uchwałami? Tam zastosowano jeszcze inne podejście.
Uchwały Rady Miasta Krakowa oraz lipcowa uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy ustanawiały przepisy porządkowe zakazujące – pod karą grzywny – prezentowania kontrowersyjnych treści w przestrzeni publicznej. Przepisy porządkowe są szczególnym rodzajem aktu prawa miejscowego, podejmowanym na podstawie ogólnego upoważnienia z ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 3). Ta ustawa formułuje jednak cztery przesłanki ich stanowienia, bardzo zresztą szczegółowo omówione i przez doktrynę, i przez orzecznictwo. Są to przesłanki: obiektywna (brak innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulowałyby dany problem), subiektywna (stwarzanie zagrożenia dla określonych dóbr prawnych), lokalności (zagrożenie musi występować tylko na obszarze działania gminy) oraz niezbędności (zagrożenia nie można w inny sposób uniknąć).
W omawianych przez nas przypadkach zdaje się być spełniona jedynie przesłanka subiektywna, gdyż takie szokujące treści (zwłaszcza o charakterze antyaborcyjnym oraz przedstawiające zwłoki ludzkie i zwierzęce) mogą negatywnie wpływać na rozwój dzieci, a przede wszystkim zakłócają spokój i porządek publiczny.
Uchwałę krakowską uchylono. Czy da się przewidzieć, co wydarzy się w przypadku warszawskiej?
Warto zaznaczyć, że obie te uchwały były w trakcie lokalnego procesu legislacyjnego opiniowane przez radców prawnych działających w ramach urzędów miejskich i wedle mojej wiedzy obie otrzymały negatywne opinie prawne. Uchwała Rady Miasta Krakowa dodatkowo otrzymała negatywne opinie prezydenta miasta oraz Komisji Praworządności Rady Miasta Krakowa, a z wypowiedzi samych radnych miejskich w trakcie dyskusji nad tym projektem wynikało, że mają świadomość wadliwości tego rozwiązania. Ostatecznie WSA w Krakowie, oddalając skargę gminy, potwierdził, że działanie wojewody małopolskiego, który stwierdził nieważność uchwały, było uprawnione. W przypadku warszawskim spodziewałbym się analogicznego działania wojewody mazowieckiego.©℗
Rozmawiała Dorota Beker