Przykład? Podwarszawski Karczew – tam, zgodnie z czerwcową decyzją radnych, burmistrz Michał Rudzki ma zarabiać 4440 zł brutto (niewiele ponad 3000 zł na rękę). Najmniej wśród wszystkich włodarzy w kraju. Obcięcie pensji, jak podawały lokalne media, było zemstą radnych za zainicjowanie przez Rudzkiego referendum w sprawie odwołania rady gminy.
Ta skrajna sytuacja pokazuje, że o wysokości pensji wójta mogą zdecydować pozamerytoryczne przesłanki, a kompetencje rady gminy bywają wykorzystane do walki politycznej, co potwierdzają wyroki sądów. [ramka ] Tak jednak być nie powinno. Dlatego Związek Miast Polskich (ZMP) zgłasza pomysł odebrania radzie możliwości obniżania pensji włodarza w trakcie kadencji i proponuje powrót do dyskusji o wysokości uposażenia wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Tym bardziej że w lipcu minęły już trzy lata od wejścia w życie tzw. rozporządzenia płacowego (chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 936), które spowodowało obniżenie ich pensji o 20 proc. ZMP postuluje odejście od kwotowego określania widełek wynagrodzenia zasadniczego włodarzy i powiązania ich pensji z przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniem brutto w gospodarce narodowej w województwie, na terenie którego położona jest dana jednostka. Inicjatywa samorządowców ma trafić do Sejmu jako projekt senacki.
Z orzecznictwa
Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. weszło w życie 19 maja 2018 r. i ukształtowało wysokość wynagrodzeń, m.in. burmistrzów gmin, od 1 lipca 2018 r. Zatem z mocy aktu prawa powszechnie obowiązującego wynagrodzenie włodarza podlegało obniżeniu od 1 lipca 2018 r., gdyż jego wynagrodzenie zasadnicze było wyższe niż nowe stawki. Nie można w takiej sytuacji stosować do niego art. 42 k.p., nawet per analogiam, czego konsekwencją byłoby wymaganie zachowania okresu uprzedzenia analogicznego do okresu wypowiedzenia zmieniającego.©℗
Wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach z 10 lutego 2021 r., sygn. akt VIII Pa 62/20
Ograniczona autonomia
Niezależnie jednak od losu tego projektu ważne pytanie na dziś jest takie: czy rada może wszystko, tj. obniżyć pensję włodarza do średniej krajowej. Eksperci wskazują, że nie, bo przecież granice uposażenia wytycza rozporządzenie płacowe. – Znajdują tu także zastosowanie inne regulacje prawa pracy, np. te o minimalnym wynagrodzeniu za pracę czy też dotyczące dyskryminacji – wskazuje dr Jakub Szmit z Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej. Wtóruje mu Mirosław Rymer, radca prawny w kancelarii Płaza & Głąb, starszy inspektor w wydziale nadzoru prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Jak mówi, konstrukcja przepisów rozporządzenia płacowego pozwala na obniżenie wynagrodzenia wójta jedynie w odniesieniu do niektórych składników, tj. wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku specjalnego. – Jeśli rada podjęłaby uchwałę z naruszeniem tych przepisów, będzie ona nieważna, co stwierdzi wojewoda lub sąd administracyjny – podkreśla Mirosław Rymer.
O granicach dopuszczalnej obniżki wynagrodzenia włodarza sądy, zarówno administracyjne, jak i powszechne, wypowiadały się dość często. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1534/12) stwierdził, że ustalanie poziomu wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia jej wysokości w ramach zasad ustalonych przez Radę Ministrów, będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 par. 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1162; dalej: k.p.). Sąd podkreślił też, że pensja włodarza jest kształtowana w granicach określonych w art. 20 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282; dalej: u.p.s.) oraz art. 78 par. 1 k.p. A więc musi odpowiadać rodzajowi wykonywanej pracy i umiejętnościom wymaganym przy jej wykonywaniu oraz uwzględniać ilość i jakość świadczonej pracy.
Kryteria oceny
Jeżeli sądy, głównie pracy, mogą badać przesłanki obniżenia pensji włodarza, to warto poznać linię orzeczniczą w tej kwestii. Na wstępie należy przytoczyć opinię Sądu Apelacyjnego w Lublinie, który w wyroku z 2 listopada 2016 r. (sygn. akt III APa 14/16) wskazał, że w k.p. stosunkom pracy na podstawie wyboru (na tej podstawie zatrudniony jest włodarz) poświęcono kilka przepisów od art. 73 do art.75, nie przewidując przy tym odpowiedniego stosowania do nich regulacji dotyczących umów o pracę. Sąd podał, że regulację tę powszechnie uznaje się za niewystarczającą. Przede wszystkim dużo problemów rodzi niestosowanie do włodarzy art. 42 k.p., określającego tryb wypowiedzenia zmieniającego. To powoduje wyłączenie badania przez sąd prawdziwości i zasadności wypowiedzenia oraz uniemożliwia podważanie skuteczności zmiany warunków zatrudnienia. W przypadku zwykłych pracowników zasadność wypowiedzenia zmieniającego umożliwia weryfikację przez sąd zasadności obniżenia pensji.
Co zatem sąd pracy może badać w tym przypadku? Tylko to, czy ustalone na nowo wynagrodzenie mieści się w granicach obowiązujących przepisów (stawek z rozporządzenia płacowego) oraz czy ewentualnie nie narusza regulacji o zakazie dyskryminacji oraz równym traktowaniu pracowników w zatrudnieniu.
Dyskryminacja
Przypomnijmy: jeśli pracownik zarzuca pracodawcy naruszenie przepisów dotyczących zakazu dyskryminacji i domaga się zastosowania przepisów o równym traktowaniu w zatrudnieniu, to powinien wskazać przyczynę, ze względu na którą dopuszczono się wobec niego aktu dyskryminacji, oraz okoliczności, które tego dowodzą (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z: 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt I PK 28/09; 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II PK 169/10). W praktyce włodarze często formułują wobec rady zarzut dyskryminacji ze względów politycznych. Problem tkwi m.in. w tym, że nie wiadomo, w stosunku do kogo każdego z nich porównywać. Do innych pracowników? A może do samorządowców kierującymi pobliskimi gminami? Ta zagadka utrudnia skuteczne domaganie się w sądzie wyrównania wynagrodzenia. Dlatego kluczowy dla rozwiązania wskazanych dylematów jest wyrok SN z 13 listopada 2019 r. (sygn. akt II PK 47/18) ws. Tadeusza Truskolaskiego, prezydenta Białegostoku, któremu rada miasta obniżyła wynagrodzenie. Włodarz uznał, że uchwała została podjęta wyłącznie z przyczyn politycznych, przez co doszło do dyskryminacji płacowej oraz naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. SN uchylił niekorzystny dla prezydenta wyrok sądu II instancji i wskazał, że sądy pracy nie mogą korygować wysokości obniżonego włodarzowi wynagrodzenia za pracę, jeżeli zostało ono ustalone w wartościach mieszczących się w granicach (widełkach) wyznaczonych przepisami prawa pracy, chyba że dochodzi do naruszenia zasady godziwego wynagradzania pracowników za wykonywanie tej samej pracy (art. 113 w związku z art. 183b par. 1 pkt 2 k.p.) lub do dyskryminacji płacowej z przyczyn kodeksowo uznanych za dyskryminujące pokrzywdzonego pracownika (art. 113 w związku z art. 183a i art. 183b par. 1 pkt 2 k.p.).
Zdaniem SN sąd pracy musi dokonać weryfikacji obniżki pensji, jeżeli włodarz zarzuci radzie płacową dyskryminację (niezrobienie tego było powodem uchylenia zaskarżonego wyroku sądu II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania). Wyjaśnił przy tym, że zasada równego płacowego traktowania pracowników dotyczy prawa do jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości (art. 183c k.p.).
Sęk w tym, że w urzędzie jest tylko jedno kierownicze stanowisko pracy prezydenta miasta. Jego pensja nie poddaje się łatwej ocenie, gdyż trudno ją porównać do zarobków innych pracowników bądź okolicznych włodarzy. Zresztą SN odrzucił możliwość porównywania pensji włodarzy ze względu na terytorialną specyfikę danych gmin. SN uznał jednak, że na gruncie zasady równego traktowania pracowników tego samego pracodawcy (urzędu miasta) rada miasta nie może obniżyć prezydentowi miasta wynagrodzenia za pracę poniżej wysokości pensji podległych mu urzędników. Według sądu zwierzchnik służbowy nie może być niżej wynagradzany od jego podwładnych według zasady godziwego wynagrodzenia za pracę.
Brak innego podmiotu
Przyznanie radom kompetencji kształtowania pensji włodarzom z samej istoty rodzi niebezpieczeństwo jej nadużywania w walce politycznej. Eksperci nie widzą jednak innego organu, który mógłby przejąć to zadanie. – Trudno wskazać inny podmiot, który miałby w tym zakresie podejmować decyzje. Mówimy bowiem o środkach finansowych gminy, czyli przyznanie takiego uprawnienia, np. wojewodzie lub marszałkowi województwa oznaczyłoby, że organy gminy tracą w pewnym zakresie kontrolę nad własnym budżetem. A poza tym rada ma silny mandat demokratyczny, aby oceniać (także finansowo) sposób wywiązywania się z zadań przez wójta – tłumaczy Jakub Szmit. Może więc najbezpieczniejszym sposobem jest zablokowanie możliwości obniżki pensji w trakcie kadencji, tak jak proponuje ZMP? ©℗
poleca