Włodarze podobnie jak firmy komercyjne do walki z COVID-19 chcą zachęcać pracowników także finansowo. Tylko czy da się to uzasadnić przy kontroli RIO? Co będzie ważniejsze: prawo czy cel społeczny?
Wałbrzych, który dla swoich zaszczepionych mieszkańców przygotował zniżki w podległych miastu instytucjach, idzie jeszcze dalej i zapowiada, że każdy pracownik samorządowy, który się zaszczepi, otrzyma nagrodę rzeczową. Takie bonusy mieliby przyznawać kierownicy jednostek samorządowych. Na jakiej podstawie prawnej? Tego rzecznik prezydenta Wałbrzycha Edward Szewczak nie wyjaśnia. Mówi jedynie, że miasto każdym sposobem walczy o to, by zaszczepiło się jak najwięcej osób. Tylko co, jeśli taki wydatek zakwestionuje regionalna izba obrachunkowa? – Wtedy wymyślimy coś innego – ucina rzecznik. I teoretycznie tak właśnie powinno się stać, bo wydanie każdej złotówki z kasy gminy musi być prawnie usankcjonowane i wynikać z określonych norm.
Z naszych nieoficjalnych rozmów z przedstawicielami RIO wynika jednak, że izby nie będą kontrolowały wydatków gmin związanych z promocją szczepień. Dlaczego? Bo choć wydanie przez jednostkę samorządu terytorialnego dodatkowych pieniędzy za zaszczepienie się jest niezgodne z prawem, podobnie jak nagradzanie za niepalenie w pracy czy premiowanie z okazji święta państwowego, to liczy się cel: walka z COVID-19. Taką logiką zdaje się kierować także rząd. Ani Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii ani Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odpowiedziały wprost na nasze pytanie, czy takie działania samorządów są właściwie. MSWiA wskazało, że zgodnie z Konstytucją RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Koło się zatem zamyka.
Oprac. BŁ
opinie ekspertów
Marcin Nagórek radca prawny
Zgodnie z art. 36 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282; dalej: u.p.s.) pracownik taki otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze oraz wiele innych składników pensji: dodatek za wieloletnią pracę, nagrodę jubileuszową, dodatkowe wynagrodzenie roczne czy odprawę, gdy przechodzi na emeryturę lub rentę. Oprócz tego może zostać mu przyznany dodatek funkcyjny, a z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań – dodatek specjalny. Za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej może też otrzymać nagrodę. Katalog świadczeń związanych ze stosunkiem pracy pracownika samorządowego, do których zaliczono m.in. różne dodatki, ma więc generalnie charakter zamknięty.
Rozwinięciem art. 36 u.p.s. jest art. 39, w którym czytamy z kolei, że:
„1. Pracodawca w regulaminie wynagradzania określi, dla pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3:
1) wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych;
2) szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego.
2. Pracodawca w regulaminie wynagradzania, którym mowa w ust. 1, może określić:
1) warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa;
2) warunki i sposób przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5, oraz innych dodatków.
3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek określi, w drodze zarządzenia, maksymalne miesięczne wynagrodzenie kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych”.
Z przepisu tego wynika więc, że pracodawca ma możliwość określenia w regulaminie wynagradzania – oprócz podstawowych świadczeń związanych ze stosunkiem pracy – także innych świadczeń, w tym premii czy nagród. W tych przepisach wewnętrznych można szukać możliwość premiowania pracowników za zaszczepienie się przeciw COVID-19.
Pytanie tylko, czy ta podstawa będzie wystarczająca? Wydaje się to wysoce wątpliwe. Do takiego wniosku prowadzi przede wszystkim to, że wspomniane inne świadczenia dodatkowe wynikają ze stosunku pracy, są więc z założenia ekwiwalentem wykonywania zadań na danym stanowisku pracy. Trudno uznać, by jakiekolwiek świadczenie przyznane w związku z zaszczepieniem się spełniało kryterium ekwiwalentu wykonywania zadania pracowniczego. Uprawnienie zaś, jakie ustawodawca przyznał pracodawcy samorządowemu w art. 39 u.s.p., dotyczy tylko świadczeń stanowiących surogat wykonywania obowiązków, a nie świadczeń związanych z samym faktem pozostawania w stosunku pracy.
Inaczej, gdy zastosujemy kodeks pracy (dalej: k.p.). Artykuł 772 par. 2 k.p. stanowi, że w regulaminie wynagradzania pracodawca może ustalić także inne świadczenia związane z pracą i zasady ich przyznawania. Jednak w wyroku z 25 sierpnia 2004 r. (sygn. akt I PK 570/03) Sąd Najwyższy wskazał, że z art. 772 par. 2 k.p. dotyczy świadczeń, które nie są składnikami wynagrodzenia za pracę w rozumieniu art. 22 par. 1 w związku z art. 78 par. 1 k.p. SN uznał, że wskazany przepis nie dotyczy premii, lecz takich świadczeń jak np. wypłaty za okresy nieświadczenia pracy, odprawy i inne świadczenia przysługujące pra cownikowi w związku z pozostawaniem w stosunku pracy, lecz niebędące ekwiwalentem wykonywania pracy.
Tylko czy wójt gminy może w regulaminie wynagradzania zagwarantować odpowiednie świadczenia związane z pozostawaniem w stosunku pracy, powołując się na kodeks pracy? Analiza wszystkich ww. regulacji prawnych prowadzi do wniosku przeciwnego, a argumentem za tym jest sama konstrukcja odesłania z art. 43 u.p.s. W tym przepisie postanowiono bowiem, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach tej ustawy stosuje się – odpowiednio – przepisy kodeksu pracy. Jak zaś wynika z orzecznictwa sądowego, owo sformułowanie – „odpowiednio” – nie oznacza, że zawsze stosuje się przepisy aktu prawnego, do którego nastąpiło odesłanie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt I GSK 497/19) wskazano, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania.
Właśnie jedną z postaci stosowania przepisu w sposób odpowiedni jest m.in. niemożność (odmowa) jego zastosowania. Ten argument pozwala opowiedzieć się przeciwko stosowaniu art. 772 par. 2 k.p. do regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych. Wydatkowanie środków publicznych nie powinno opierać się bowiem na domniemaniach i względach celowościowych a wydatek powinien mieć jednoznaczne uzasadnienie w przepisach prawa. Wskazane odesłanie z art. 43 u.p.s., pozwalające na ewentualne wprowadzenie w regulaminie wynagradzania jedynie świadczeń pozostających w związku ze stosunkiem pracy pracownika samorządowego, nie wydaje się wystarczające dla spełnienia wymogu określonego w regule wydatkowej z art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305). Tak więc pracodawca samorządowy powinien skupić się na stosowaniu w zakresie regulaminu wynagradzania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych.
Zatem z powyższych względów, abstrahując już od kwestii związanych z ewentualnym naruszeniem zasad równego traktowania poprzez preferowanie pracowników zaszczepionych, uznać należy, że dziś nie ma wystarczających argumentów prawnych, by różnicować sytuację pracowników samorządowych w zależności od tego, czy poddali się szczepieniu, czy nie. ©℗
opinie ekspertów
dr Jakub Szmit ekspert z zakresu prawa pracy w administracji publicznej
Brak jest podstaw do wypłaty, która mieściłaby się w pojęciu wynagrodzenia, za okoliczności niepozostające w związku z merytoryczną oceną świadczonej pracy. Jest to tym bardziej istotne w sferze publicznej. Trudno uznać, że podstawą do przyznania np. dodatku za szczepienie mógłby być art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, który dopuszcza wprowadzenie w regulaminie wynagradzania innych dodatków, niż te przewidziane w ustawie, jako że nadal muszą one spełniać cechy składnika wynagrodzenia za pracę.
Jednocześnie warto zauważyć, że prawo pracy przewiduje istnienie świadczeń majątkowych, wypłacanych pracownikowi, które nie mają charakteru wynagrodzenia. Jednym z nich jest nagroda pieniężna. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych może ona zostać przyznana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Z całą pewnością jest to formuła pozwalająca na nieco większą swobodę w zakresie powiązania decyzji o przyznaniu nagrody z poddaniem się szczepieniu, aczkolwiek nadal mogą pojawić się wątpliwości co do dopuszczalności takiego działania.
Rozważyć można także sięgnięcie do konstrukcji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 746) przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z funduszu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu. W obecnej sytuacji bycie zaszczepionym lub nie może być ocenione jako wpływające na sytuację życiową.
Kończąc, wypada jeszcze podkreślić, że osobną kwestią jest konieczność przestrzegania przez pracodawcę zakazu dyskryminacji pracowników, co również w tej sytuacji musi być brane pod uwagę.