By móc ją zorganizować, pracodawca musi zebrać co najmniej 300 chętnych. W samorządach, zwłaszcza małych, może być to trudne do wykonania. Rozwiązaniem tego problemu jest współpraca między urzędami zagwarantowana np. umową cywilnoprawną
Z przedstawionych przez rząd wytycznych wynika, że szczepienia w zakładach pracy mogą organizować zarówno pojedynczy pracodawcy, jak i ich grupy (np. z jednego budynku lub strefy przemysłowej, grupy kapitałowej, podwykonawcy głównego zgłaszającego podmiotu itp.). Przy czym podstawowym wymogiem jest wykazanie, że mają odpowiednią liczbę chętnych osób, które do szczepień przystąpią. Musi być ich co najmniej 300.
Jak się jednak dowiadujemy, samorządy choć są zainteresowane organizowaniem dla swoich pracowników szczepień, to mają obawy, czy uda im się obejść odgórne ograniczenia. – W całym naszym urzędzie miasta pracuje mniej więcej połowa liczby osób, której wymaga rząd. I zapewne nie jesteśmy jedynym urzędem w kraju, w którym szczepienia mogą okazać się niemożliwe, nawet jeśli swój akces do nich zgłosi 100 proc. pracowników – mówi Paulina Rybczyńska, rzeczniczka prezydenta Ciechanowa. Dodaje, że miasto przeprowadza analizę zapotrzebowania na szczepienia łącznie dla chętnych pracowników magistratu oraz jednostek podległych miastu, w tym spółek miejskich. – Jeśli liczba chętnych osób będzie przekraczała 300, bezzwłocznie podejmiemy stosowne kroki. Wiemy, jak sprawnie zorganizować punkt szczepień – zapewnia.
Do programu szczepień w zakładach pracy już zgłosił swój akces Poznań. Zamierza zaszczepić nie tylko swoich pracowników, lecz także osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych miasta.
– Już pod koniec kwietnia poinformowaliśmy ich o możliwości zgłoszenia się na szczepienie. Zainteresowanie wykazało prawie 400 osób. Tyle że część z nich już zdążyła się zaszczepić, więc rezygnuje z tej możliwości – informuje Wojciech Kasprzak, dyrektor wydziału organizacyjnego Urzędu Miasta w Poznaniu. Podobnie może być w Łodzi, która chęć zaszczepienia 557 pracowników urzędu miasta i ich rodzin zgłosiła już w pierwszym tygodniu maja, gdy pojawiły się zalecenia dla pracodawców.
Bez wyłączeń dla sektora publicznego
Z konstrukcji przygotowanych przez rząd zapisów dotyczących organizacji szczepień w zakładach pracy należy wnioskować, że w programie mogą uczestniczyć zarówno pracodawcy sektora prywatnego, jak i publicznego. A więc i samorządowego. O ile jednak nie będzie większym problemem dookreślenie podmiotu z sektora prywatnego uprawnionego do zorganizowania akcji szczepień, o tyle mogą pojawić się wątpliwości odnośnie do wyznaczenia ich z sektora publicznego – samorządowego, jeśli w urzędzie miasta pracuje mniej niż 300 osób. Okazuje się bowiem, że przeprowadzenie przez urząd miasta wspólnego szczepienia nawet tylko z jego jednostkami organizacyjnymi okazuje się problematyczne. Działalność jednostek z sektora publicznego jest bowiem ściśle reglamentowana przez prawo, a jedyną regułą, jaką mogą się kierować, jest zasada legalizmu. Ma ona silne podstawy prawne, akcentuje się ją w różnych kontekstach, począwszy od art. 7 konstytucji, gdzie postanowiono, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, po art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że organy administracji publicznej działają w oparciu o obowiązujące przepisy. Ta zasada ma też odzwierciedlenie w aspekcie finansowym, w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305). Co z tego wynika? To, że uczestnictwo JST czy jednostek od niej zależnych w programie szczepień nie jest bezwarunkowe i może się pojawić problem ze spełnieniem warunku wymaganej liczby chętnych.
Co na to przepisy
Zatem u wielu JST trzeba ustalić podstawę formalną ewentualnej współpracy, np. między urzędem gminy a jednostką budżetową gminy albo samorządową instytucją kultury, która pozwoli spełnić wspomniane kryterium osobowe.
W przypadku gminy punktem odniesienia będzie przede wszystkim ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378; dalej u.s.g.). Istnieją w niej różne mechanizmy prawne umożliwiające współpracę z innymi jednostkami samorządowymi. Można, dla przykładu, wskazać na trzy typowe formy określone w art. 10 ust. 1, art. 74 oraz w art. 84 u.s.g. Z pierwszej regulacji wynika, że wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Z drugiej – że gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Natomiast w art. 84 u.s.g. postanowiono m.in., że – w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów – gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Organizację, zadania oraz tryb pracy stowarzyszenia określa jego statut.
Z syntezy tych przepisów można wnioskować, że jakkolwiek regulują one różne płaszczyzny współpracy gminy, to jest ona ukierunkowana zasadniczo na wykonywanie zadań publicznych dla społeczności lokalnej. Wskazane regulacje nie dotyczą aspektu współpracy urzędu, gdy występuje on jako pracodawca. Można więc stwierdzić, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednoznacznym podstaw prawnych legalizujących współpracę zakładów pracy – czy to na poziomie zewnętrznym (gmina –gmina/powiat/województwo), czy wewnętrznym (gmina – jednostka organizacyjna gminy).
Warto dodać, że również ustawa z 19 września2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2019; ost.zm. Dz.U z 2021 r. poz. 464) przewiduje pewne formy współdziałania między JST w art. 38. Zamawiający mogą wspólnie przygotować lub przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia lub zorganizować konkurs, udzielić zamówienia, zawrzeć umowę ramową itp. Ale wszystko to jedynie w kontekście zamówień publicznych.
Możliwe porozumienie
Przypomnijmy, że zgodnie z art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320) „pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Czy jest nim zatem gmina jako samorządowa osoba prawna? Na to pytanie odpowiedział Sąd Najwyższy w wyroku z 28 maja 2013 r. (sygn. akt III PK 95/12). Wskazał, że pracodawcą samorządowym mogą być na poziomie gminy: urząd gminy, jego jednostki pomocnicze oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe. Pracodawcą samorządowym nigdy natomiast nie jest gmina, bo jako samorządowa osoba prawna nie ma zdolności zatrudniania kogokolwiek – podkreślił sąd.
Skoro więc gmina jako taka nie jest pracodawcą (podobnie jak powiat i województwo), to nie mogłaby nawet występować w charakterze zakładu pracy, który zgłasza pracowników do programu szczepień. Wyjściem jest więc zastosowanie przepisów, które przyznają status pracodawcy, m.in. urzędowi gminy czy jego jednostkom organizacyjnym, w powiązaniu z regulacjami kodeksu cywilnego.
Skoro już ustaliliśmy formalny aspekt związany ze statusem pracodawcy różnych jednostek wchodzących w strukturę gminy, przejść można do łącznika , który umożliwi im wspólne występowanie w celu zgłoszenia do programu szczepień w charakterze grupy pracodawców. Z pewnością takiego łącznika nie odnajdziemy w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282). Dlatego warto skorzystać z ogólnych mechanizmów regulujących stosunki umowne, czyli z art. 3531 kodeksu cywilnego, gdzie postanowiono, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tym samym nie wydaje się wadliwy pogląd, aby przedstawiciele zainteresowanych samorządowych zakładów pracy zawarli po prostu stosowne porozumienie, w ramach którego określą wspólną podmiotowość – jako grupy pracodawców. Ich przedstawicielami mogą być osoby kierujące danym zakładem pracy. Przykładowo w urzędzie gminy będzie to wójt, w jednostce budżetowej jej kierownik, a w samorządowej instytucji kultury – dyrektor. Sygnatariusze takiego porozumienia mogliby – przez odpowiednie zapisy w jego treści – upoważnić określony podmiot, np. przedstawiciela największego zakładu, do dokonania wszystkich czynności, które zostały określone w rządowych wytycznych w sprawie organizacji szczepień w miejscu pracy. Upoważnienie to posiadałoby znamiona przedstawicielstwa cywilnoprawnego, o którym także mowa w art. 95 i następnych kodeksu cywilnego. Z tych regulacji wynika m.in., że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Na tej podstawie przedstawiciel kilku różnych zakładów pracy sektora samorządowego mógłby przeprowadzić w imieniu wszystkich tych podmiotów wymagane procedury. Wskazany mechanizm wydaje się być na tyle uniwersalny, że mógłby działać na różnych płaszczyznach współpracy i na różnych poziomach JST. Zatem omawiane porozumienie mogłoby obejmować np. urząd gminy i jednostki organizacyjne gminy (np. ośrodek pomocy społecznej, centrum usług wspólnych, straż gminną i inne) – oczywiście w sytuacji, gdy w samym urzędzie nie byłoby wymaganej liczby chętnych osób do szczepień (min. 300 osób). Ale nawet w sytuacji, gdyby nie udało się zebrać 300 osób, rządowe wytyczne umożliwiają dołączenie do akcji szczepień osób, które z danym pracodawcą współpracują czy nawet członków rodzin pracowników zakładu.
