W ostatnim czasie do gmin wpływa coraz więcej skarg, wniosków i petycji. A może być jeszcze więcej – na skutek zmian zaproponowanych przez sejmową komisję ds. petycji. Posłowie w art. 253 par. 1, 2 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego wyraz „obywatele” chcą bowiem zastąpić wyrazem „zainteresowani” (projekt nowelizacji k.p.a. z 23 kwietnia br., druk nr 689), co pozwoli przyjmować skargi i wnioski nie tylko od obywateli polskich, ale także cudzoziemców, a być może nawet od podmiotów niebędących osobami fizycznymi.
Wiele wątpliwości związanych z rozpatrywaniem skarg, wniosków oraz petycji zrodziło się na tle art. 18b ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), w którym ustawodawca zobowiązał radę gminy do powołania obligatoryjnej komisji skarg i wniosków. Przepis ten obowiązuje stosunkowo krótko – został dodany do ustawy w 2018 r. i ma zastosowanie do kadencji rad gmin wybranych trzy lata temu. Rozszerzył on zakres uprawnień kontrolnych rady gminy w odniesieniu do wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Zasadniczy problem z jego stosowaniem sprowadza się do tego, jaki jest podział zadań między komisją a organem stanowiącym i kontrolnym, czyli radą gminy.
Sprawy nie ułatwia także to, że przepisy normujące kwestie skarg, wniosków i petycji są rozrzucone w kilku aktach prawnych: kodeksie postępowania administracyjnego, ustawie o petycjach, rozporządzeniu w sprawie organizacji przyjmowania o rozpatrywania skarg i wniosków (dalej rozporządzenie), a na dodatek niektóre zasady działania komisji powinny wynikać także ze statutów poszczególnych gmin.
Rozdzielenie kompetencji
Jak wynika z orzecznictwa sądowego: „Istotą powoływania przez rady jednostek samorządowych komisji rady, jako wyspecjalizowanych (branżowych) organów rady, jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach dla społeczności lokalnej” (wyrok NSA z 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 235/05, LEX 196688). Powołanie komisji skarg, wniosków oraz petycji ma na celu usprawnienie pracy rady (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 449/19, LEX 2703442) i jednocześnie jej odciążenie przez powierzenie wykonania szeregu czynności związanych z rozpatrywaniem skarg, wniosków i petycji tejże ww. komisji.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że komisja skarg wniosków i petycji nie jest uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi, wnioski i petycje. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ona wewnętrznym oraz pomocniczym organem rady gminy. Nie mając wobec organu stanowiącego jakichkolwiek władczych uprawnień, komisja nie może narzucić mu udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, skargę czy petycję o określonej przez siebie treści. Jej zadaniem jest przedstawienie organowi stanowiącemu i kontrolnemu propozycji rozwiązania danej sprawy przez radę (Cz. Martysz „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz” , wyd. III”, lex.pl). Stanowisko komisji co do sposobu rozpoznania skargi, wniosku czy petycji nie ma charakteru wiążącego dla organu stanowiącego i kontrolnego. Należy to bowiem do wyłącznej kompetencji rady gminy (A. Wierzbica „Pozycja prawna komisji skarg, wniosków i petycji”, lex.pl).
Według powszechnej opinii przepisy normujące funkcjonowanie komisji są zbyt lakoniczne, zaś dotychczasowe orzecznictwo organów nadzoru w tej kwestii rozbieżne. Przykładowo: wątpliwości budzi to, który z organów – rada czy komisja – jest uprawniony do przekazywania pisma zgodnie z właściwością, jeśli skargę, wniosek, czy petycję skierowano do niewłaściwego organu, oraz który z nich uprawniony jest do poinformowania osoby wnoszącej skargę, wniosek bądź petycję o przedłużeniu terminu do ich załatwienia.
Ta pozorna lakoniczność uregulowań dotyczących funkcjonowania komisji wynika z tego, że ustawodawca pozostawił w tym zakresie duży zakres swobody prawodawcy lokalnemu. W myśl bowiem art. 18b ust. 3 u.s.g. zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut danej gminy. [ramka] Tak więc trudności w dokonaniu podziału czynności między radę i komisję mogą wynikać z braku dostatecznie szczegółowych uregulowań w statucie.
Co powinno się znaleźć w statucie
Statut gminy powinien określać:
• tryb zwoływania posiedzeń komisji,
• zasady i tryb podejmowania przez nią uchwał,
• terminy dokonywania określonych czynności,
• zasady i tryb współdziałania z innymi komisjami rady (niekiedy skarga czy wniosek złożona do komisji skarg wniosków i petycji może jednocześnie pozostawać we właściwości komisji rewizyjnej),
• zasady powierzania wykonywania poszczególnych czynności materialno-technicznych przez uprawnionych członków komisji,
• zasady udostępniania informacji z działalności komisji,
• sposób prowadzenia dokumentacji.©℗
Należy przy tym podkreślić, że co do zasady postanowienia statutu nie powinny powielać postanowień zawartych ustawach, w tym ujętych w dziale VIII k.p.a. (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2909/19, LEX 2974110).
Określając zasady i tryb postępowania w sprawie przyjmowania i rozpatrywania skarg oraz wniosków, należy mieć na uwadze, że postępowanie skargowo-wnioskowe jest odrębne od ogólnego postępowania administracyjnego, a także od innych postępowań uregulowanych w k.p.a. Choć jest to postępowanie autonomiczne (J. Wegner w „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, red. naukowa Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Warszawa 2019 r.), to znajdą w nim zastosowanie przepisy k.p.a. – w przypadku odesłania do ich stosowania. Tego rodzaju klauzulę odsyłającą w odniesieniu do skarg formułuje art. 237 par. 4 k.p.a., upoważniając do stosowania art. 36–38 k.p.a. Oznacza to, że wszystkie pozostałe kwestie normujące zasady i tryb postępowania skargowo-wnioskowego, które nie zostały uregulowane w dziale VIII k.p.a., powinny zostać unormowane w statucie danej gminy. Tym bardziej że brak innych niż wskazane wyżej odesłanie czyni nieuprawnionym posługiwanie się wieloma instytucjami procesowymi uregulowanymi w dziale II k.p.a. – np. w odniesieniu do pełnomocnictwa czy obliczania terminów (inaczej: J. Wegner w „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, red. naukowa Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Warszawa 2019 r.).
Przebieg postępowania
Procedowanie nad skargą, wnioskiem czy petycją odbywa się w kilku etapach. Począwszy od przyjęcia każdego z tych pism, poprzez badanie wymogów formalnych, ewentualne podjęcie współpracy z innymi organami (par. 9 rozporządzenia), zaprezentowanie projektu rozstrzygnięcia – proponując sposób załatwienia skargi, a na podjęciu rozstrzygnięcia skończywszy.
WAŻNE Przedkładane przez komisję stanowisko czy opinia powinny mieć formę uchwały, gdyż pochodzą one od organu kolegialnego.
Pierwszy i ostatni z powyższych etapów należy do rady gminy. Przyjęciem skargi, petycji czy wniosku, które wszak są kierowane do rady, zajmuje się właśnie ów organ stanowiący i kontrolny. De facto jednak czynności przyjęcia skargi czy wniosku oraz koordynowania ich rozpatrywania powierza się – zgodnie z par. 3 ust. 1 rozporządzenia – wyodrębnionej komórce organizacyjnej lub imiennie wyznaczonym pracownikom. Do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego i kontrolnego należy też podjęcie uchwały w przedmiocie ostatecznego załatwienia danej skargi, wniosku czy petycji. Uchwała ta powinna zostać podjęta w ustawowo określonym terminie. Natomiast do komisji skarg, wniosków i petycji należeć powinno zajmowanie się skargą, wnioskiem czy petycją na pozostałych etapach procedowania – począwszy od prawidłowego zakwalifikowania danego pisma do kategorii skarg (art. 227 k.p.a.) bądź wniosków (art. 241 k.p.a.) albo petycji (art. 3 ustawy o petycjach).
Na postępowanie przed komisją składa się pewien ciąg czynności wewnętrznych mających na celu ocenę skargi, wniosku lub petycji pod kątem ich zasadności bądź podniesionych w nich zarzutów. Wynik końcowy ustaleń komisji powinien być przedłożony organowi stanowiącemu i kontrolnemu. Przy czym jak już wspomniano, szczegółowy zakres działań, które komisja może i powinna podejmować bez dyspozycji rady gminy, musi zostać określony w statucie gminy.
Decyzje i terminy
W odniesieniu do problematyki skarg i wniosków oprócz postanowień art. 18b u.s.g. i unormowań zawartych w statucie gminy zastosowanie ma dział VIII k.p.a. (z uwzględnieniem odesłań) oraz rozporządzenie, natomiast w odniesieniu do petycji ustawa o petycjach z uwzględnieniem brzmienia jej art. 15 tego aktu, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.
WAŻNE Artykuł 221 par. 3 k.p.a. upoważnia do wnoszenia skarg oraz wniosków w interesie innej osoby, za jej zgodą. Niedołączenie zgody należy traktować jako brak formalny podlegający uzupełnieniu na wezwanie organu.
Zgodnie z art. 231 par. 1 k.p.a.: „Jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ”(analogicznie art. 243 k.p.a. – w odniesieniu do wniosków, art. 6 ustawy o petycjach – w odniesieniu do petycji). W analizowanym przypadku decyzja o przekazaniu skargi, wniosku bądź petycji organowi właściwemu powinna należeć do organu stanowiącego i kontrolnego. Natomiast jej przygotowanie powinno należeć do komisji, mieści się ono bowiem wśród czynności polegających na badaniu skargi, wniosku oraz petycji pod kątem formalnym. Zarówno komisji, jak i radzie gminy najwięcej trudności mogą przysporzyć terminy obowiązujące w tych postępowaniach. Generalnie bowiem kodeksowy siedmiodniowy termin na przekazanie skargi czy wniosku, a także 30-dniowy termin na przekazanie petycji (art. 6 ustawy o petycjach) organowi właściwemu nie są dostosowane do trybu działania organów, które nie funkcjonują permanentnie, lecz sesyjnie – czyli rady gmin czy ich komisje, których posiedzenia są zwoływane od czasu do czasu. Z tego względu wszystkie czynności faktyczne związane z załatwianiem skarg, wniosków i petycji powinny być wykonywane przez pracowników urzędów gmin, do których zakresu obowiązków pracowniczych należy obsługa rady, komisji oraz radnych (art. 21a u.s.g.).
Z kolei art. 237 par. 1 k.p.a. formułuje termin na załatwienie skargi oraz wniosku. W myśl tego przepisu „organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca”. Analogiczne rozwiązanie – z mocy odesłania w art. 244 par. 1 k.p.a. – obowiązuje w odniesieniu do terminu załatwienia wniosku.
Ponieważ podjęcie uchwały w przedmiocie załatwienia skargi, wniosku bądź petycji pozostaje w wyłącznej właściwości rady gminy – terminy oraz częstotliwość jej sesji powinny być tak skoordynowane z pracami komisji skarg wniosków i petycji, aby tempo prowadzonych przez komisję prac przygotowawczych związanych z badaniem ww. pism pozwoliło organowi stanowiącemu i kontrolnemu dotrzymać ustawowego terminu na podjęcie uchwały w sprawie ich załatwienia.
W przypadku braku możliwości dotrzymania ustawowego terminu na załatwienie skargi art. 237 par. 4 k.p.a. odsyła do stosowania art. 36–38 tego samego aktu. Oznacza to, że niezałatwienie sprawy wywołanej wniesieniem skargi zobowiązuje do zawiadomienia skarżącego o przyczynach zwłoki i wskazania mu nowego terminu jej załatwienia. Z kolei w odniesieniu do wniosku w myśl art. 245 k.p.a. należy zawiadomić wnioskodawcę o czynnościach podjętych w celu rozpatrzenia wniosku oraz o przewidywanym terminie jego załatwienia. Obowiązki w tym zakresie – podobnie jak i inne czynności przygotowawcze związane z badaniem skargi czy wniosku, a poprzedzające podjęcie finalnej uchwały przez radę gminy – należą do komisji skarg, wniosków i petycji. Natomiast czynności związane już z samą wysyłką uchwały organu stanowiącego i kontrolnego – powinni wykonywać pracownicy urzędu, do których zakresu obowiązków pracowniczych należy obsługa rady, komisji oraz radnych (art. 21a u.s.g.).
Czynności dodatkowe
W niektórych przypadkach rozpatrzenie i załatwienie pisma – zwłaszcza skargi – wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Są to także czynności faktyczne. O konieczności ich przeprowadzenia oraz ich zakresie powinna decydować komisja. Natomiast samo ich przeprowadzenie (np. odebranie wyjaśnień bądź wysyłka pism do skarżącego z prośbą o wyjaśnienie, bądź uzupełnienie treści skargi) powinny należeć do obowiązków pracowników urzędu gminy, do których należy obsługa rady, komisji oraz radnych (art. 21a u.s.g.).
Powyższe uwagi mają zastosowanie także w sytuacji, gdy w toku badania treści skargi zachodzi konieczność uzyskania od skarżącego dodatkowych wyjaśnień bądź uzupełnienia treści samego pisma. W takich przypadkach, w myśl par. 8 ust. 2 rozporządzenia, „(…) wzywa się wnoszącego skargę lub wniosek do złożenia, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnienia lub uzupełnienia, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie skargi lub wniosku bez rozpoznania”. A jeśli rozpatrzenie skargi lub wniosku wymaga uprzedniego zbadania i wyjaśnienia sprawy, to stosownie do par. 9 rozporządzenia „organ właściwy do rozpatrzenia skargi lub wniosku zbiera niezbędne materiały. W tym celu może zwrócić się do innych organów o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień”.
Pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest równoznaczne z zakończeniem prowadzenia postępowania w danej sprawie i jako takie pozostaje w kognicji organu stanowiącego i kontrolnego. Oznacza ono niemerytoryczne rozpatrzenie skargi – w tym przypadku komisja może rekomendować radzie taki sposób zakończenia postępowania. Jednak to oczywiście rada gminy – organ stanowiący i kontrolny – upoważniona jest podjąć stosowną uchwałę. Jej doręczenie – jako że jest to czynność faktyczna – należeć będzie, o czym już wspominano wcześniej, do pracowników urzędów gmin, do których zakresu obowiązków pracowniczych należy obsługa rady, komisji oraz radnych.
Końcowo należy wskazać, że odczucia związane z brakiem spójności i zupełności uregulowania postępowań skargowo-wnioskowych i petycyjnych mogą wynikać z braku stosownych unormowań w statutach gminnych, powiatowych i statutach samorządów województw.
Uwaga! Powyższe wnioski znajdą zastosowanie w odniesieniu do analogicznych instytucji na szczeblu powiatu i samorządowego województwa.
Podstawa prawna
art. 18b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. 1378)
dział VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
art. 18 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176)
art. 3, 6 i 15 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 870)
par. 3, 8 i 9 rozporządzenia z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania o rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. nr 5, poz. 46)
