Jej działania są kluczowe dla oceny prawidłowości i legalności czynności podejmowanych nie tylko przez wójta, lecz także przez spółki zależne. To szczególnie istotne w okresie, gdy wydatki należy planować rozważnie i oszczędnie.
Komisja rewizyjna, podobnie jak i inne komisje rady gminy, to organy wewnętrzne, które podlegają wyłącznie radzie gminy w całym spektrum swojej działalności. Mówi o tym art. 21 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), z którego m.in. wynika, że rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Z punktu widzenie umiejscowienia komisji rewizyjnej w strukturze organizacyjnej gminy znaczenie mają art. 15 ust. 1 oraz art. 18a ust. 1 i 4 u.s.g. Z pierwszej regulacji wynika, że z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Zgodnie zaś z drugą regulacją rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja ta wykonuje zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli, nie naruszając uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że komisja rewizyjna jest organizmem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień, wykonuje jedynie czynności w ramach funkcji kontrolnej rady gminy, na jej zlecenie i w zakresie przez nią określonym.
Kogo można sprawdzić, a kogo nie bardzo
Konstrukcja art. 18a u.s.g. wyznacza dwie sfery zadań komisji rewizyjnej – przedmiotową i podmiotową. Jeśli chodzi o tę pierwszą, to ustawodawca posługując się sformułowaniem „komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli”, sprawił, że katalog spraw możliwych do objęcia jej kontrolą jest otwarty. Nie ma więc ograniczeń przedmiotowych w działalności kontrolnej komisji. Inaczej wygląda sytuacja w odniesieniu do drugiej sfery, czyli podmiotowej. Ustawodawca wyraźnie wskazał kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych podmiotów:
- wójta, jako organu wykonawczego gminy,
- gminnych jednostek organizacyjnych, oraz
- jednostek pomocniczych gminy.
Przypomnijmy, że do kategorii gminnych jednostek organizacyjnych zalicza się jednostki tworzone na podstawie art. 9 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Z najnowszego orzecznictwa wynika, że przedmiotem kontroli komisji rewizyjnej może być także działalność gminnych spółek. Do takiego wniosku prowadzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 657/19). Sąd stwierdził m.in., że: „(…) spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania (zob. art. 6 i 7 u.s.g.). Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu «gminnych jednostek organizacyjnych», pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną”.
Wspomniane stanowisko sądu zdaje się więc legalizować uprawnienia komisji rewizyjnej także do kontroli działalności gminnych spółek. Należy jednak zauważyć, że w stanie faktycznym tej sprawy przedmiotem oceny prawnej ze strony sądu był aspekt kontroli w spółce, której jedynym właścicielem był samorząd. Natomiast w praktyce często jest tak, że w spółki oprócz samorządu kapitałowo zaangażowane są również inne podmioty, np. osoby fizyczne czy inne osoby prawne. Tutaj już mogą się pojawić wątpliwości, czy na pewno komisja rewizyjna rady gminy jest uprawniona do kontroli podmiotów o takiej zróżnicowanej strukturze kapitałowej, w znaczeniu formalno-prawnym nie są to bowiem spółki o jednolitej strukturze kapitałowej. Na brak kompetencji do kontroli takich podmiotów zwraca się uwagę w rozstrzygnięciach organów nadzoru nad działalnością gminną (wojewodów). Przykładem może być rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 14 lutego 2020 r. (znak NP.II.4131.1.111.2020), gdzie były oceniane pod względem prawnym zapisy dotyczące planu pracy komisji rewizyjnej, m.in. w zakresie spółek, gdzie gmina była tylko współudziałowcem. W rozstrzygnięciu tym stwierdzono m.in., że: „(…) bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej oraz Kodeksie spółek handlowych i dokonywana jest przez stosowne organy spółek. Żadne z unormowań zawartych w tych regulacjach prawnych nie przewidują natomiast kontrolowania spółek przez organ stanowiący gminy”. Finalnie zaś podano, że objęcie planem kontroli ww. podmiotów było prawnie wadliwe, nie mogą one być bowiem zakwalifikowane jako gminne jednostki organizacyjne.
Kontrola postępowania kierowników
Równie nurtującym problemem jest określenie tego, w jakim zakresie – biorąc pod uwagę strukturę wewnętrzną danego podmiotu – komisja rewizyjna może realizować funkcje kontrolne. Zasadniczo, jak wynika z literalnego brzmienia art. 18a ust. 1 u.s.g., kontroli podlegają gminne jednostki organizacyjne rozumiane jako całe struktury działające w ramach gminy. Nawiązując do ww. wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., warto zauważyć, że w tej sprawie ocena prawna dotyczyła możliwości zlecania komisji rewizyjnej kontroli w spółkach (jednostkach organizacyjnych gminy) przez radę miasta. Sąd nie dostrzegł w takiej praktyce działań wadliwych. Zatem zlecenie kontroli całokształtu działalności zależnego od gminy podmiotu z pewnością pozostaje w zgodzie z art. 18a ust. 1.
Wątpliwości może jednak budzić aspekt szczególny tej kontroli, a dotyczący kierownika takiej jednostki. Przypomnijmy, że personalnie jest on zależny od wójta gminy (co ma normatywne uzasadnienie w art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5 czy art. 47 ust. 1 u.s.g.) i działa na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Od strony formalnoprawnej kierownik jest więc przedstawicielem (reprezentantem) danej jednostki organizacyjnej. W konsekwencji wszelkie jego działania w stosunkach zewnętrznych należy przypisywać tej jednostce. Takie podejście ma istotne znaczenie dla rozpatrywania kompetencji komisji rewizyjnej jako uprawnionej do kontroli jednostki w szerokim znaczeniu. Oznacza bowiem, że ma ona uprawnienia do kontroli zarówno skutków działań danej jednostki, jak i skutków czynności przypisywanych personalnie jej kierownikowi. Przy założeniu przeciwnym znaczenie uprawnień kontrolnych komisji rewizyjnej z art. 18a ust. 1 u.s.g. byłoby tylko iluzoryczne.
Za powyższą koncepcją interpretacyjną przemawia m.in. art. 261 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), z którego wynika, że kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne, w tym zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, inne niż kredyt i pożyczka, do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Z kolei na podstawie art. 228 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd JST do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych do zaciągania zobowiązań, o których mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 258 ust. 2 u.f.p. kierownicy jednostek organizacyjnych dokonujący przeniesień wydatków na podstawie stosownych upoważnień, wprowadzają odpowiednie zmiany w planach finansowych i informują o dokonanych przeniesieniach zarząd.
Przypisanie takich szerokich kompetencji na poziomie ustawowym (w aspekcie wykonywania planu finansowego jednostki budżetowej) kierownikowi jednostki budżetowej gminy sprawia, że wszelkie jego czynności są finalnie czynnościami jednostki, którą on reprezentuje. Występuje tu jednolitość od strony formalno-prawnej. Skoro tak, to nie sposób kontrolować danej jednostki bez kontroli postępowania (decyzji) podejmowanych przez jej kierownika.
Dodatkowo ma to uzasadnienie w tym, że na mocy art. 18a ust. 1 u.s.g. komisja rewizyjna ma ustawową prerogatywę do kontroli wójta. A skoro może kontrolować organ wykonawczy gminy, to tym bardziej kontrolować kierownika jednostki organizacyjnej, który jest przez taki organ powoływany i, co najważniejsze, który działa przecież na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez ten organ.
WAŻNE Spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, choć posiadają odrębną od niej osobowość prawną, są gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Oznacza to, że może je kontrolować komisja rewizyjna rady gminy. W przypadku spółek o niejednolitej strukturze kapitałowej, np. gdy w spółkę dodatkowo zaangażowana jest osoba fizyczna, takiego uprawnienia nie ma.
Co w statucie, a co w uchwale
Przytoczone wyżej systemowe uwarunkowania statusu gminnej jednostki budżetowej i jej kierownika w kontekście przypisanych komisji rewizyjnej uprawnień kontrolnych nie pozostawiają wątpliwości, że kontrolą tej komisji może być objęta szeroko pojęta działalność jednostki gminnej. W praktyce realizacja tej kontroli wymaga analizy działań podejmowanych przez jej kierownika. Bo takie kwestie jak poprawność dysponowania środkami publicznymi, skuteczność egzekwowania należności, wykonywanie zadań ustawowych nie mogą być skutecznie realizowane bez weryfikacji decyzji podejmowanych przez kierownika jednostki. W konsekwencji jak najbardziej uzasadnione będzie przyjęcie przez radę gminy stosownej uchwały, której przedmiotem będzie zlecenie przeprowadzenia kontroli przez komisję rewizyjną w danej jednostce organizacyjnej gminy. Podstawą materialno-prawną takiej uchwały będzie zasadniczo art. 18a ust. 1 u.s.g., a ewentualnie dodatkowo odpowiednie postanowienia statutu gminy, o ile rzecz jasna w statucie zostały ujęte takie zapisy. W normatywnej treści tej uchwały należy określić zakres kontroli, np. poprawność dysponowania środkami finansowymi w ramach planu finansowego czy prawidłowość realizacji zadań wynikających z obowiązujących regulacji prawnych.
Uwaga! Warto, by w ramach uzupełnienia uprawnień wynikających z mocy samego prawa lokalny prawodawca możliwie precyzyjnie dookreślił uprawnienia kontrolne komisji rewizyjnej w statucie gminy. Wówczas po weryfikacji jego postanowień przez organ nadzoru nie będzie żadnych wątpliwości co do możliwych działań kontrolnych podejmowanych w stosunku do zależnych jednostek organizacyjnych gminy. ©℗
Zawieszenie posiedzeń z powodu koronawirusa nie jest możliwe
W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, by w ogóle zrezygnować ze spotkań komisji rewizyjnej. Zgodnie ze specustawą o COVID-19 (art. 15zzx ust. 1) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą odbywać takie spotkania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Przepis ten stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak m.in. komisje rad gmin. Przy obradowaniu w formie zdalnej należy jednak zachować daleko posuniętą ostrożność, szczególnie w sprawach formalno-prawnych, do których można zaliczyć m.in. prawidłowość głosowania członków komisji rewizyjnej. Wynik głosowania tej komisji ma bowiem znaczenie w różnych płaszczyznach funkcjonowania gminy.
Podstawa prawna
art. 6 i 7, art. 9 ust. 1, art. 12, art. 15 ust. 1, art. 18a, art. 21, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5, art. 47 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378 )
art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 228 ust. 1 i 2, art. 258 ust. 2, art. 261 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
art. 15zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11; specustawa o COVID-19)
