W pierwszej kolejności warto przypomnieć regulacje, które sankcjonują prawną dopuszczalność udzielania pożyczek przez jednostkę samorządową. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Przepisy te pozostają w związku z art. 262 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), który mówi m.in., że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika.
Na kanwie wymienionych regulacji w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych wskazuje się, że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji dokonuje w gminie wójt (burmistrz). Do wyłącznej kompetencji rady miejskiej należy natomiast ustalenie maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez (wójta) burmistrza w roku budżetowym (a nie podejmowanie uchwał w konkretnych sprawach).
Z kontekstu pytania wynika, że rada gminy ustaliła maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Do oceny pozostają jednak kwestie materialno-prawne, związane z rozchodami. Należy bowiem przypomnieć, że udzielenie pożyczki przez gminę wiąże się z wypływem środków z budżetu gminy, a ten fakt ma odwzorowanie w pozycji budżetu, jaką są jego rozchody, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 u.f.p. [ramka] Z kolei w art. 52 ust. 1 u.f.p. postanowiono, że ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych:
1) dochody oraz przychody – stanowią prognozy ich wielkości;
2) wydatki oraz łączne rozchody – stanowią nieprzekraczalny limit.
Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. oraz art. 6 ust. 2 pkt 3 i art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p. pozostają ze sobą w związku. Oznacza to, że w przypadku gdy rada gminy zdecyduje się ustalić w uchwale budżetowej maksymalną wysokość pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym, to w konsekwencji w rozchodach powinna zostać wykazana adekwatna kwota – w zakresie limitu udzielanych pożyczek. Jeśli ustalono go do kwoty 250 tys. zł, to taka suma powinna też zostać wykazana w rozchodach – rozumianych jako udzielone pożyczki. Zaniechanie tego skutkuje naruszeniem ustawy o finansach publicznych. Gdyby błąd nie został naprawiony, doszłoby do naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 5 u.f.p., z którego wynika, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Reasumując, zastrzeżenia regionalnej izby obrachunkowej dotyczące zmiany uchwały budżetowej gminy są zasadne. Przyjęcie zapisów umożliwiających udzielanie pożyczek przez wójta, bez ujęcia potencjalnych kwot tych pożyczek w rozchodach budżetu, jest poważnym naruszeniem zasad konstrukcji budżetu samorządowego wynikających z ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji należy usunąć wskazaną nieprawidłowość przez ujęcie kwoty udzielanych pożyczek w rozchodach budżetu.
Rozchodami publicznymi są:
1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów,
2) wykup papierów wartościowych,
3) udzielone pożyczki i kredyty,
4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,
5) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością,
6) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych. ©℗
Podstawa prawna
• art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
• art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2 oraz art. 212 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)