Co do zasady organ wykonawczy gminy nie ma możliwości rozdysponowania środków subwencyjnych po stronie wydatków budżetu gminy. Może jednak podjąć próbę legalizacji takiej operacji finansowej w drodze stosownego zarządzenia, o ile należycie ją uzasadni w kontekście przesłanek wynikających z przepisów tarczy antykryzysowej, czyli powiąże to z przeciwdziałaniem COVID-19 albo wykaże ryzyko naruszenia terminów i warunków realizacji wykonywania zadań publicznych.
Zasady przyznawania subwencji oświatowej
Skoro przedmiotowe zapytanie dotyczy tzw. rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej, w pierwszej kolejności warto przytoczyć stosowne regulacje dotyczące tego dochodu gminy wynikające z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W art. 28 ust. 1–4 tego aktu postanowiono, że:
„1. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych;
2. Od kwoty, o której mowa w ust. 1, odlicza się 0,4 proc. na rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej;
3. Rezerwą części oświatowej subwencji ogólnej dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego;
4. Podział rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej następuje nie później niż do 30 listopada każdego roku. Środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego minister właściwy do spraw finansów publicznych”.
Rola zarządu
Z kontekstu pytania czytelnika wynika, że wspomniane środki wpłynęły już do gminy. W konsekwencji kwestią wtórną jest ich formalne przyjęcie do planu dochodów i wydatków budżetu. Aspekt ten należy rozpatrywać w kontekście kompetencji organu wykonawczego do zmian budżetu wynikających z art. 257 ustawy o finansach publicznych.
WAŻNE Na mocy spec ustawy o COVID-19 włodarze gmin zyskali kompetencje m.in. w zakresie zmiany planu wydatków, lecz by ich dokonać, muszą dobrze to uzasadnić – np. wykazując, że zmiana wynikała z przeciwdziałaniem epidemii.
Zgodnie z treścią ww. normy prawnej w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:
  • dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
  • dochodów jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej;
  • wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
  • dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.
Ratunkiem specustawa
Z punktu widzenia poruszonej problematyki znaczenie może mieć też przywołany już art. 257 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Należy zauważyć, że dzięki tej regulacji organ wykonawczy ma możliwość dokonania zmian w budżecie, ale wyłącznie w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego w związku ze zmianami kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej. Wskazany przepisów nie uprawnia jednak organu wykonawczego do dokonywania zmian w planie wydatków ww. jednostki samorządowej. To uprawnienie jest bowiem zarezerwowane wyłącznie do kompetencji organu stanowiącego wspomnianej jednostki. Ma to normatywne uzasadnienie w art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, gdzie postanowiono, że „o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego”. Zatem co do zasady prawnie niedopuszczalne jest podejmowanie przez organ wykonawczy decyzji w sprawie sposobu wydatkowania środków ww. rezerwy.
Warto jednak zwrócić uwagę na pewną możliwość, jaką daje zarządowi specustawa o COVID-19. W art. 15zn pkt 1 bowiem stwierdzono, że: „W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może:
1) dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;
2) dokonać czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
3) dokonać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki;
4) dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej utworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (…);
5) tworzyć nową rezerwę celową bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki (…);
6) dokonać zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegających na zwiększeniu limitu zobowiązań, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy”.
Z kolei w art. 15zo specustawy postanowiono, że: „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego: (…) wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać zmian i czynności, o których mowa w art. 15zn pkt 1 i 2 (…) – do odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii”.
Jak więc wynika z analizy zapisów specjalnych, organ wykonawczy zyskał bardzo szerokie kompetencje m.in. w zakresie zmiany plany wydatków, z tym zastrzeżeniem, że chodzi o sytuacje albo związane z przeciwdziałaniem COVID-19, albo sytuacje dotyczące ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego.
Z powyższego wywieść można, że kwestia dopuszczalności zastosowania wskazanych specjalnych prerogatyw jest w istocie rzeczy zależna od umiejętnego uzasadnienia danego przesunięcia budżetowego przez organ wykonawczy, a w podanej sytuacji chodzi rzecz jasna o zmianę budżetu po stronie wydatków. W interesie organu wykonawczego jest więc wyjaśnienie zamiaru dokonania zmiany uchwały budżetowej także w sferze wydatkowej. Może to być uzasadnione racjonalnymi przesłanki, np. wskazującymi na potrzebę wydatków na pomoce naukowe dla dzieci w postaci sprzętu komputerowego, co jest uzasadnione choćby w przypadku zdalnej nauki.
Podstawa prawna
• art. 28 ust. 1–4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 23; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086)
• art. 257 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
• art. 15zn i 15zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2123)