/>
System wyrównywania dochodów samorządów – polegający na tym, że samorządy bogatsze dzielą się nadwyżkami dochodów z biedniejszymi – jest potrzebny. Polska jest bowiem państwem jednolitym, a liczne samorządy – z obiektywnych powodów (np. położenie, dostęp do surowców, sytuacja demograficzna) – mają dużo gorszą sytuację finansową od innych. Jest to swego rodzaju koszt procesu decentralizacji władzy, zainaugurowanego w 1990 r. Względy solidarności i sprawiedliwości społecznej przemawiają za potrzebą udzielenia wsparcia biedniejszym wspólnotom lokalnym.
Ustawodawca, dostrzegając tę potrzebę, wprowadził do systemu prawnego janosikowe. Z założenia mechanizm miał polegać na tym, że bogatsze samorządy (gminy, miasta, powiaty, województwa) corocznie oddają do budżetu państwa część swoich dochodów. Zgromadzona w ten sposób pula środków jest następnie przekazywana do samorządów biedniejszych.
Taka konstrukcja na pierwszy rzut oka nie budzi wątpliwości. Przecież nikogo nie powinno razić to, że bogaty dzieli się częścią swoich dochodów z biednym. Tymczasem pojawia się pytanie – dlaczego janosikowe jest jednym z nielicznych problemów w III RP, którymi już czterokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny (w latach 1996, 2006, 2013 i 2014), a kilkanaście kolejnych wniosków czeka na rozpoznanie?
Odpowiedź jest prosta: idea była słuszna, jednak sposób jej wykonania doprowadził do patologii. Janosikowe pobiera się bowiem od samorządów, których sytuacja finansowa jest w rzeczywistości gorsza od samorządów otrzymujących następnie wsparcie. Warto zobrazować tę tezę danymi, jakie przedstawiono w oczekujących na rozpoznanie w TK wnioskach kilkunastu powiatów okołowarszawskich (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt K 33/14, tekst wniosku jest dostępny na stronie internetowej TK). W 2013 r. janosikowe uszczupliło budżety 19 spośród 314 powiatów ziemskich. Logika wskazywałaby, że powinno to być 19 najbogatszych powiatów w kraju. Tymczasem janosikowe zapłacił np. powiat poznański, zajmujący 297. miejsce w kraju pod względem ogółu dochodów, a także powiaty będziński (285.), wrocławski (279.), legionowski (260.), lubiński (251.) czy pruszkowski (235.). Pieniądze od tych i innych powiatów zostały następnie rozdzielone, na czym skorzystało m.in. 45 najbogatszych powiatów w Polsce. Nie sposób dziwić się, że kilka lat temu województwo mazowieckie stanęło na krawędzi zapaści, skoro janosikowe pochłonęło ponad 60 proc. dochodów podatkowych tego województwa.
Sytuacja taka – niemająca nic wspólnego z solidarnością i sprawiedliwością społeczną – wynika z faktu, że wskaźniki i algorytmy, jakimi posługuje się ustawa o dochodach samorządowych, nie obrazują rzeczywistej sytuacji finansowej samorządów. To, który samorząd ma płacić janosikowe, zależy od wysokości pewnych – nie wszystkich – dochodów. Potrzeby wydatkowe nie są zaś uwzględniane. Natomiast samorządy otrzymujące pieniądze z janosikowego są ustalane w oparciu o selektywnie dobrane kryteria, takie jak np. długość dróg czy niektóre wydatki. W konsekwencji samorząd osiągający określony poziom dochodu będzie zawsze – niezależnie od tego, jakie ma potrzeby wydatkowe i czy jest w stanie je pokryć – traktowany jak bogaty. To tak jakby za równie zamożne uważać osobę mieszkającą w Polsce, która zarabia równowartość np. 2000 euro, i mającą taki sam dochód osobę mieszkającą w Norwegii, gdzie wydatki na życie są kilkukrotnie wyższe. Z kolei samorząd, na terenie którego znajduje się dużo dróg, jest z mocy prawa biedny. Jego rzeczywista sytuacja finansowa jest bez znaczenia.
Do tego trzeba dodać, że system działa w taki sposób, iż uwzględniane są dochody samorządów sprzed 2 lat. Nie ma znaczenia to, że w ciągu tych 2 lat samorząd mógł popaść w krytyczną sytuację finansową. Istnieje więc realne ryzyko wymierzenia samorządowi wpłaty janosikowej nawet przewyższającej jego dochód w danym roku.
Na te wady systemu janosikowego (złe kryteria identyfikowania płatników i beneficjentów wpłat; brak rozwiązań ostrożnościowych, zabezpieczających samorząd przed zapaścią finansową) zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach wydanych w 2013 i 2014 r., podkreślając, że mechanizm ten nie pełni swojej funkcji. W lutym 2013 r. trybunał wydał nawet postanowienie sygnalizacyjne (sygn. akt S 1/13), wyjaśniające, w jaki sposób powinna być napisana ustawa – tak, aby wyeliminować niesprawiedliwość, z jaką mamy obecnie do czynienia. Z kolei w marcu 2014 r. trybunał stwierdził, że przepisy dotyczące janosikowego na poziomie wojewódzkim są niezgodne z konstytucją (sygn. akt K 13/11). TK podkreślił m.in., że sytuacja, w której zapłacenie janosikowego prowadzi do spadku dochodów samorządu poniżej średnich dochodów samorządów danego szczebla w skali kraju, „jest sprzeczna z wartościami konstytucyjnymi, które stanowią uzasadnienie jego istnienia, tj. zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego”.
Jak dotąd tylko niektóre zalecenia TK zostały zrealizowane – i to w sposób pozorny. Prowizorycznie – na 2015 r. – zmodyfikowano zasady płacenia i rozdzielania janosikowego, ale wyłącznie na poziomie województw (nowelizacją z 23 października 2014 r.). Zmiana ta została wymuszona przez wyrok TK, gdyż bez niej przepisy dotyczące województw utraciłyby moc we wrześniu 2015 r. i wówczas do pobierania i wypłacania janosikowego na tym szczeblu nie byłoby podstaw prawnych.
Dla gmin, miast i powiatów sytuacja pozostała natomiast bez zmian, mimo że minęły już 2 lata od czasu, gdy TK sygnalizował potrzebę wprowadzenia systemowej reformy, obejmującej wszystkie poziomy samorządu. Jest to sytuacja groźna dla fundamentów państwa prawnego. Do fundamentów takich należy bowiem obowiązek respektowania przez instytucje odpowiedzialne za kształt polskiego prawa orzeczeń organu władzy sądowniczej, stojącego na straży konstytucji.
Wydaje się, że obecnie jedynie Trybunał Konstytucyjny jest organem, który – poprzez swoje orzeczenia – jest w stanie rozpocząć proces naprawy systemu określającego zasady finansowania dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Być może kolejny wyrok trybunału, wydany po rozpoznaniu skarg powiatów okołowarszawskich, wreszcie zainspiruje organy odpowiedzialne za kształt polskiego prawa do podjęcia rzeczywistych prac nad reformą tego systemu.
Jak dotąd tylko niektóre zalecenia TK zostały zrealizowane – i to w sposób pozorny
