Nie ma planu zagospodarowania lub nie jest taki, jak oczekiwałby tego inwestor? Dla farm wiatrowych to nie problem. Drobna suma przelana na rzecz gminy i plany powstają lub zmieniają się jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki. Co jeszcze ciekawsze i bardziej zaskakujące, nie chodzi tu o wręczanie łapówek, ale... przyjmowanie „darowizny” od inwestora na rzecz samorządu. Gmina może to robić, bo żaden przepis prawa jej tego nie zabrania.
ikona lupy />
Gospodarka nieruchomościami / DGP
W rezultacie wiele polskich gmin przyjęło bądź przyjmuje darowizny pieniężne, które zobowiązuje się przeznaczyć na podjęcie działań w zakresie prac planistycznych uwzględniających interesy inwestorów. Takie zachowania zdaniem wielu ekspertów są niedopuszczalne i godzą w zasadę transparentności działań, którą powinny kierować się jednostki samorządu terytorialnego.

Milczące przepisy

Elektrownie wiatrowe są w gorszej sytuacji niż inwestorzy, którzy chcą wybudować np. drogę publiczną czy postawić urządzenia przesyłowe. Te ostatnie bowiem zaliczają się do inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
– Elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego. Obiekty wytwarzające energię, w przeciwieństwie np. do urządzeń służących dystrybucji czy przesyłaniu energii, nie zostały bowiem wpisane do katalogu tego rodzaju inwestycji – podkreśla Agata Legat, radca prawny w Kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners, Kancelaria Prawna.
I jak wyjaśnia, tylko w przypadku gdy mamy do czynienia z inwestycjami celu publicznego, inwestor ma obowiązek poniesienia wydatków na sporządzenie planu miejscowego. Wówczas koszty obciążają inwestora w takiej części, w jakiej są bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji.
W pozostałych przypadkach, a więc także przy wznoszeniu farm wiatrowych, obowiązek prowadzenia prac planistycznych spoczywa w całości na gminie. Innymi słowy – gminy nie mogą przerzucać kosztów sporządzania studiów, a potem planów miejscowych na podmioty chcące budować na ich terenie farmy wiatrowe.
Tym ostatnim jednak się spieszy i aby zachęcić gminy do uchwalania planów zgodnych z ich oczekiwaniami, postanowiły sięgnąć po przepisy powalające gminom przyjmować darowizny. Robią to, ponieważ obecne przepisy wprost im tego nie zabraniają.
– Przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku inwestycji, które nie są inwestycjami celu publicznego, gminie wolno przyjąć od prywatnego inwestora środki na sfinansowanie planu. Próżno szukać w tym zakresie jednoznacznie sformułowanych zakazów – wskazuje mecenas Legat.
I dodaje, że w sytuacji gdy pojawia się prywatny inwestor skłonny sfinansować sporządzenie planu, gminy stają przed dylematem, czy wolno im przyjąć środki na ten cel.



Urzędy mówią „nie”...

Zdaniem instytucji publicznych, w tym przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, gminy dylematu mieć nie powinny – takiej darowizny przyjmować po prostu nie mogą.
„Podkreślić należy także, że – w ocenie izb – niedopuszczalna jest praktyka tzw. darowizn, o ile łączą się one z zobowiązaniem gminy do podjęcia prac nad zmianą czy też uchwaleniem nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy” – czytamy w jednym z pism Ryszarda Pawła Krawczyka, przewodniczącego KR RIO, skierowanym do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Wskazuje w nim, że darowizna jako świadczenie bezpłatne nie może implikować żadnych zobowiązań po stronie obdarowanego, w tym do podjęcia prac nad danym dokumentem planistycznym i uwzględnieniem w nim interesów darczyńcy, nawet jeśli są one zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.
Jak wyjaśnia przewodniczący Krawczyk, w każdym przypadku obowiązywać powinien prymat decyzji podejmowanych przez organ gminy, a „darowizna” nie może w rozważanym zakresie funkcjonować jako stymulator działań jednostek samorządowych w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego”.
Do podobnego wniosku doszedł Janusz Żbik, podsekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Dla podkreślenia, iż przyjęcie darowizny, z którą wiąże się obowiązek podjęcia konkretnych działań, budzi wątpliwości co do zgodności z prawem, przytoczył orzecznictwo.
Chodzi o wyrok z 20 października 2006 r. Sąd Najwyższy wyraził w nim pogląd, że o bycie prawnym darowizny decyduje zawsze jej nieodpłatność jako istotna przesłanka. Charakter ten traci świadczenie spełnione w celu uzyskania określonego świadczenia ekwiwalentnego.
Wskazał również, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej.

...a prawnicy, że to zależy

– Nawet jednak gdy założymy, że gminie wolno przyjąć od prywatnego inwestora środki na sfinansowanie planu miejscowego, nie oznacza to, że inwestor i gmina mają całkowitą swobodę w kształtowaniu treści łączącej ich w tym zakresie umowy – zauważa Agata Legat.
Plan miejscowy jest bowiem aktem prawnym powszechnie obowiązującym, który podejmowany jest z uwzględnieniem sformułowanych w ustawie wymogów (np. dotyczących ochrony środowiska czy potrzeby interesu publicznego). A nie pod dyktando konkretnego podmiotu i w celu realizacji jego indywidualnego interesu.
– Dlatego do umów przewidujących finansowanie planów miejscowych należy podchodzić z dużą ostrożnością z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku – zastrzega mecenas Legat.
W praktyce często inwestorzy decydujący się na sfinansowanie planu miejscowego zawierają z gminami umowy darowizny z poleceniem (darowizny obciążliwe).
I tak inaczej np. należy oceniać sytuację, gdy inwestor w umowie darowizny zamieści polecenie przeznaczenia darowanych środków na uchwalenie planu miejscowego, nie dając wytycznych co do jego treści, a inaczej, gdy poleci gminie przeznaczyć darowane środki na sporządzenie planu o określonej treści (np. przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowych).
– Ten drugi zapis, znacząco ograniczający niezależność gminy, budzi już wątpliwości co do zgodności z prawem i zasadami współżycia społecznego i tym samym do ważności zarówno samego polecenia, jak i całej umowy darowizny (gdyby z okoliczności sprawy wynikało, że bez polecenia, umowa nie zostałaby zawarta) – podkreśla.
Oferowanie darowizn to jeden z najbardziej znanych scenariuszy, którym posługują się inwestorzy, chcąc zachęcić gminy do wykonania planów.



A może umowa...

– W części gmin inwestor wnosił darowiznę pieniężną na rzecz gminy i zostawało to ujawnione w budżecie – wskazuje posłanka Julia Pitera, która angażuje się w sprawy związane z energetyką wiatrową.
Dodaje, że znacznie częściej jednak zawierana była umowa trójstronna między inwestorem, gminą i wykonawcą projektu planu miejscowego lub wyłącznie umowa między inwestorem i wykonawcą projektu. Na podstawie takich umów inwestor bezpośrednio pokrywał koszty sporządzenia projektu planu miejscowego albo wręcz był zamawiającym projekt planu miejscowego lub jego zmiany, który – po opracowaniu – wnosił jako swoistą darowiznę rzeczową i który był przyjmowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Takiej właśnie konstrukcji przyglądała się Najwyższa Izba Kontroli, badając nieprawidłowości w zakresie finansowania prac planistycznych w gminie Platerówka.
Z wystąpienia pokontrolnego z 18 maja 2011 r. (LWR-4112-07-03/2010) dowiadujemy się, że 7 stycznia 2008 r. pomiędzy gminą Platerówka (zamawiającym), pracownią projektową (wykonawcą) i spółką prawa handlowego (płatnikiem) została zawarta umowa trójstronna w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji parku wiatrowego Platerówka. Wynagrodzenie za opracowanie planu w wysokości 66 tys. zł netto miał uiścić inwestor, co było zdaniem izby nielegalne w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).
– Koszty sporządzenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły być bowiem pokrywane ze środków płatnika, gdyż związane z tym planem przedsięwzięcie nie spełniało wymogu inwestycji celu publicznego (...). Przeniesienie na inwestora (płatnika) kosztów zadania niezwiązanego z realizacją celu publicznego może wiązać się z przyjęciem korzystnych dla niego rozwiązań urbanistycznych, nie zawsze tożsamych z zasadami prawidłowego planowania i zagospodarowania przestrzennego i ogólnym interesem publicznym, szczególnie danej wspólnoty samorządowej – czytamy w wystąpieniu.
Opisywanym działaniom często towarzyszy niechęć lokalnych społeczności.
– Finansowanie planu przez gminę ma chronić interes wspólnoty, mieszkańców. Tymczasem w naszej gminie wójt przekazuje uprawnienia gminy prywatnym, komercyjnym podmiotom, na domiar złego zainteresowanym kształtem podjętych rozwiązań. To inwestor wiatrowy finansował plan (stwierdził też, że jak płaci, to i wymaga), wyłonił jego wykonawcę, zaprosił „ekspertów” na prezentację – oburza się Hanna Szumińska ze Stowarzyszenia Rozwój-Przyszłość, mieszkanka gminy Duszniki.

...albo gotowy plan

– W innym przypadku, tj. w gminie Olszanka z dokumentów znajdujących się w urzędzie gminy w ogóle nie wynika, że z budżetu gminy Olszanka zostały poniesione jakiekolwiek koszty związane z opracowaniem planu miejscowego, przyjętego przez radę gminy 1 grudnia 2009 r. – podaje kolejny przykład posłanka Pitera.
Potwierdza to również obecny włodarz gminy.
– W poprzedniej kadencji została przyjęta darowizna w postaci dokumentacji, która miała posłużyć uchwaleniu planu. Gmina nie wydała z budżetu żadnych środków – potwierdza Aneta Rabczewska, wójt gminy Olszanka.
Przyjmowanie darowizn rzeczowych w postaci planów jest stanowczo krytykowane przez Ministerstwo Transportu, które uważa, że obecnie funkcjonująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takich działań zabrania.
Osobą sporządzającą projekt planu (zlecającą wykonanie tego projektu) nie może być inwestor, lecz wyłącznie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a tym samym nie powinno być możliwe wniesienie takiego projektu jako darowizny rzeczowej na rzecz gminy – wyjaśnia Janusz Żbik.

Znikome konsekwencje

Jak dotąd sądy administracyjne, które oceniały legalność planów finansowanych ze środków prywatnych, stwierdzały, że kwestia finansowania planu nie ma znaczenia dla jego zgodności z prawem.
– Dobrowolne sfinansowanie planu przez inwestora prywatnego sądy traktowały jako „wewnętrzną kwestię gminy”, wskazując, że w sytuacji gdy procedura planistyczna jest zachowana, samo pokrycie kosztów sporządzenia planu przez prywatnego inwestora nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia jego nieważności – wyjaśnia Agata Legat.
– Do unieważnienia planu mogłyby dojść, jeśliby wykazano błędy w procedurze ich uchwalania bądź gdyby na drodze procedury prawno-karnej potwierdzone zostałaby np. zarzuty korupcyjne wobec członków rady gminy – wtóruje radca prawny Joanna Chruściel, prowadząca własną kancelarię.
Gmina nie może ustalać warunków podziału działek

Zobacz również
Odmiennym problemem jest ocena ważności umów przewidujących finansowanie planu przez prywatnego inwestora.
– Głośnym echem odbił się wyrok Sądu Okręgowego w Słupsku, w którym sąd uznał finansowanie planu miejscowego ze środków prywatnych za niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Do sporów na tym tle przed sądami cywilnymi dochodzi jednak rzadko, gdyż ani gminy, ani inwestorzy nie mają interesu w kwestionowaniu ważności zawartych przez siebie umów – puentuje Agata Legat.