Nasza gmina zamierza wywłaszczyć kilka nieruchomości pod drogi publiczne. Co do zasady musimy wypłacić odszkodowanie. Ale czy możemy sami zaproponować albo wręcz narzucić właścicielom inne nieruchomości zamiast odszkodowania? Pozwoliłoby to na odciążenie wydatków budżetowych, które uległy zwiększeniu wskutek COVID-19. Może tarcza antykryzysowa reguluje te sytuacje?



Tarcza antykryzysowa (czyli specustawa o COVID-19) w wielu artykułach nawiązywała do określonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), ale nie w odniesieniu do problematyki związanej z ustalaniem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne. W konsekwencji, dokonując oceny prawnej poruszonej w zapytaniu problematyki, należy oprzeć się przede wszystkim na ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W art. 98 u.g.n. postanowiono m.in., że działki wydzielone pod drogi publiczne ‒ gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ponadto właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Konieczne uzgodnienia

W art. 98 ust. 3 u.g.n. postanowiono, że za grunty wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Zapewne więc w podanej sprawie została wydana decyzja przez wójta gminy, w której stwierdzono przejście prawa własności nieruchomości na cele związane z poszerzeniem publicznej drogi gminnej. Co do zasady z racji wystąpienia takiej sytuacji właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Ma to potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. [ramka]
Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy przyjmuje konstrukcję nabycia prawa własności przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa za odszkodowaniem działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.
Wyrok NSA z 6 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 2962/18)

Możliwość zamiany

Należy zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nakazuje odpowiednio stosować art. 131 u.g.n. dotyczący nieruchomości zamiennych. Wynika z niego, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Nieruchomość taką przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Z brzmienia tego przepisu wynika więc jedynie możliwość prawna, a nie powinność czy obowiązek dostarczania przez gminę nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1511/17). A skoro tak, to wójt nie może jednostronnie i odgórnie, czyli bez uwzględnienia woli właściciela nieruchomości, zastosować takiego rozwiązania. Oczywiście w obecnej trudnej sytuacji budżetowej, spowodowanej wirusem COVID-19 i zwiększonymi wydatkami gminy, racjonalnym rozwiązaniem byłoby przekazać właścicielowi nieruchomość zastępczą zamiast odszkodowania. Jednak przepisy wskazują wyraźnie na fakultatywność tego rozwiązania. Jego legalności nie można także upatrywać w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n., gdzie postanowiono, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Ten przepis wyraża jedynie podział kompetencji między organami gminy, przyznając wprost takie uprawnienia organowi wykonawczemu.
Gmina nie może więc narzucić właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości zamiast odszkodowania nieruchomości zamiennej. Może jednak zaproponować takie rozwiązanie i zainicjować taką formę rozwiązania sprawy. Finalnie od woli obu stron zależeć będzie możliwość zastąpienia odszkodowania nieruchomością zamienną. Może to być dobre rozwiązanie w kontekście trudnej sytuacji budżetowej gminy, która nie będzie musiała angażować dodatkowych środków na podane cele, co tylko pogłębiłoby wskaźniki zadłużenia gminy i ograniczyło możliwości np. zaciągania zobowiązań na realizację różnych zadań.
Podstawa prawna
• ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; specustawa o COVID-19)
• art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 98, art. 131 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1709)