Subskrybuj nas na Youtube
Rady gmin ponownie będą musiały zmienić te akty prawne, bo tak postanowił ustawodawca, nowelizując prawo budowlane oraz ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przy tej okazji warto poprawić błędy, które do tej pory w nich były.
W wyniku dokonanej w 2017 r. nowelizacji ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej: u.z.z.w.) rady gmin musiały uchwalić nowe regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Teraz będą to musiały zrobić ponownie. Mają czas do 19 września 2021 r. Do zmiany obliguje je art. 35 ust. 2 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 782).
Zasady określają radni
Kwestie związane z warunkami przyłączenia do sieci oraz sposobem dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza u.z.z.w. pozostawia radom gmin. Mają je określić w regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków. By nie było sprzeczności między nimi a nowymi przepisami prawa budowlanego, ustawodawca nałożył na rady obowiązek zmodyfikowania obowiązujących regulaminów. To doskonała okazja, by przy okazji wyeliminować różnego rodzaju nieprawidłowości, które mogły się zakraść do tych dokumentów. Zwłaszcza że ostatnia nowelizacja u.z.z.w. określiła zasady związane z wydawaniem warunków przyłączenia do sieci. Wskazują one m.in. terminy na wydanie warunków przyłączenia do sieci, obligatoryjne elementy wniosku o ich wydanie, termin ważności wydanych warunków. W nowelizacji wyraźnie też zakazano pobierania opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz za odbiór, włączenie przyłącza do sieci i za innego rodzaju zezwolenia z tym związane (art. 19a).
Co ważne, u.z.z.w. określa procedurę związaną z uchwaleniem przez rady gmin regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, natomiast nie precyzuje procedury związanej z ich zmianą. W tej sytuacji zasadne wydaje się przyjęcie procedury analogicznej do uchwalenia regulaminu, choć należałoby poczekać na potwierdzenie tego toku myślenia przez sąd administracyjny. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że rady gmin, na podstawie projektu zmian do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przygotowanego przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowują projekt zmienionego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazują go do zaopiniowania do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (RZGW), jednocześnie zawiadamiając o tym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Po otrzymaniu tej opinii rada podejmuje uchwałę w przedmiocie uchwalenia zmiany regulaminu. Należy jednak podkreślić, że przepisy u.z.z.w. nie uzależniają możliwości podjęcia takiej uchwały od uzyskania pozytywnej opinii dyrektora RZGW. [przykład 1] Wielokrotnie się zdarzało, że poszczególne rady gmin, mimo negatywnej opinii, podejmowały takie uchwały, a w treści uzasadnienia wyjaśniały, dlaczego nie podzielają zastrzeżeń RZGW. Brak wiążącego charakteru opinii był zresztą wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 323/19.
Przykład 1
Opinia regulatora z wyczerpującą oceną
Rada gminy X podjęła uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wojewoda dopatrzył się w niej wielu nieprawidłowości i zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Ten podzielił wątpliwości organu nadzoru i uchwałę unieważnił. Wskazał m.in., że projekt regulaminu musi być zawsze zaopiniowany przez organ regulacyjny, czyli odpowiedniego dyrektora RZWG. Wprawdzie opinia ta nie ma charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, ale obligatoryjne musi zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami.
Mimo że przepisy ustawy nowelizującej wyznaczyły dość odległy termin na wprowadzenie zmian do aktualnie obowiązujących regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, już teraz należy podjąć kroki w celu wprowadzenia stosownych zmian. Determinuje to kilka czynników. Po pierwsze, rozprzestrzeniająca się pandemia koronawirusa może spowodować przedłużenie postępowania przed dyrektorem RZGW. Po drugie zaś, może zajść konieczność zaskarżenia opinii wydanej przez organ regulacyjny lub też wprowadzenia do projektu regulaminu sugerowanych przez RZGW zmian.
Niewątpliwie pracę nad zmianami w regulaminach należy rozpocząć od ich analizy, ponieważ jest to moment, w którym można wprowadzić także zmiany w obszarach innych niż te związane z ostatnią nowelizacją u.z.z.w.
Najczęstsze potknięcia
Przykładów nieprawidłowego konstruowania zapisów regulaminu, które powodują, że w wyniku kontroli sądowej dochodzi do stwierdzenia nieważności całego aktu prawa miejscowego, jest wiele. Potwierdza to też orzecznictwo sądowe i decyzje RZGW.
Przykład 2
Minimalny poziom usług
Rada gminy w uchwalonym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawarła postanowienie, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnienia dostaw wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi o parametrach zgodnych z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 13 u.z.z.w.
Częstokroć w regulaminach znajduje się przytoczony zapis, który odwołuje się do przepisów rozporządzenia ministra zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi albo znajduje się odwołanie do powszechnie obowiązujących przepisów. Tego rodzaju postanowienia uznawane są za niespełniające wymagań określenia parametrów jakościowych dostarczanej wody, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 536/20). Przypomniał on, że pod ustawowym pojęciem „minimalny poziom usług” należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. także wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, oraz z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 300/18). Powyższa nieprawidłowość powoduje, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie wyczerpuje materii ustawowej, co powinno spowodować stwierdzenie nieważności uchwały przyjmującej taki regulamin.
Przykład 3
Bez pojęć dodatkowych
Do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dodano słowniczek, a w nim zawarto wyjaśnienia pojęć niezdefiniowanych w u.z.z.w., np. „wodomierz dodatkowy”, „okres obrachunkowy” czy też „wodomierz własny”.
Rada gminy nie jest uprawniona do zamieszczenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji nieznanych u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju zabiegi są kwestionowane jako przekroczenie delegacji ustawowej, co potwierdził m.in. WSA w Olsztynie w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 613/18).
Przykład 4
Błędne wskazanie podmiotu
W uchwalonym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków został zamieszczony zapis, zgodnie z którym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest spółka X. Jest to błąd. Rada gminy nie jest uprawniona do zamieszczenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisu definiującego pojęcie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w odniesieniu do konkretnego podmiotu działającego na terenie danej gminy. NSA w wyroku z 12 października 2006 r. (sygn. akt II OSK 1322/05) orzekł, że ze względu na to, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków „odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych [z mocy regulacji art.16 u.z.z.w. ‒ przyp. aut.], wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów” (podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 658/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12; wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 149/1).
Przekraczanie delegacji ustawowej
W praktyce najbardziej problematyczny wydaje się jednak rozdział regulaminu, w którym należy określić warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Bardzo często się zdarza, że rady gmin uchwalając dokument, przekraczają delegację ustawową (tzn. uchwalają normy, które winny stanowić element umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków) albo stanowią przepisy sprzeczne wprost z aktami wyższego rzędu.
Do tej pierwszej kategorii nieprawidłowości możemy zaliczyć określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków długości okresu rozliczeniowego. Tego rodzaju postanowienie zostało uznane za niedopuszczalne w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 1149/17). W podobny sposób przedstawia się określenie w regulaminie kwestii związanych z czasem trwania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zasadami jej wypowiedzenia czy też treścią praw i obowiązków stron umowy, np. obowiązkiem terminowej zapłaty za dostarczoną wodę – tak wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1289/17).
Do drugiej kategorii naruszeń, które są często obecne w regulaminach, należy zaliczyć formułowanie postanowień sprzecznych z przepisami aktów wyższego rzędu. Typowym przykładem postanowienia regulaminu, który jest sprzeczny z przepisami u.z.z.w., jest uzależnienie zawarcia umowy od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. Tego rodzaju postanowienie zostało zakwestionowane m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 561/19.
Problematyczne są również postanowienia regulaminu określające sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza.
Przykład 5
Nadmierne żądania
Rada gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawarła zapis, zgodnie z którym budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego wymaga sporządzenia jego projektu.
Rada gminy nie ma podstaw do nałożenia na podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci obowiązku sporządzenia projektu przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego oraz do uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do żądania takiego projektu. Sądy administracyjne przyjęły stanowisko, że nie ma podstaw do nałożenia na podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci obowiązku sporządzenia takiego projektu i żądania go na etapie odbioru wykonanego przyłącza – tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1288/17) czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 21 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 1134/17).
Przykładowa lista stwierdzanych nieprawidłowości
☛ brak określenia parametrów jakościowych dostarczanej wody,
☛ wprowadzanie własnych definicji, np. wodomierz dodatkowy, okres obrachunkowy, wodomierz własny,
☛ wskazywanie konkretnych podmiotów, pod które tworzony jest regulamin,
☛ określenie długości okresu rozliczeniowego,
☛ określenie przypadków, kiedy dopuszczalne jest wypowiedzenie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków,
☛ powtórzenie w regulaminie zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,
☛ uzależnienie zawarcia umowy od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości,
☛ obowiązek sporządzenia projektu przyłącza (wodociągowego lub kanalizacyjnego) przez podmiot ubiegający się o przyłączenie już na etapie projektowym.
