Subskrybuj nas na Youtube
Uzyskanie zgód na taką inwestycję jak budowa alternatywnego systemu przesyłu ścieków do Czajki zajęłoby kilka lat. W takich sytuacjach trzeba kierować się zdrowym rozsądkiem, wiedzą, poczuciem odpowiedzialności i konstytucją - mówi prof. Michał Romanowski, adwokat w kancelarii Romanowski i Wspólnicy.
Alternatywny układ przesyłowy ścieków do oczyszczalni Czajka powstaje na podstawie decyzji nakazowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB). Co to oznacza?
Jest to decyzja, w której wymagane zwykle pozwolenia zastępuje jeden dokument wydany w nadzwyczajnym trybie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jej szczególny charakter polega na tym, że organ powiada: macie podjąć wszelkie niezbędne działania, aby w trybie natychmiastowym zapobiec potencjalnej szkodzie dla środowiska i dla ludzi wynikającej ze zrzucania ścieków do Wisły. Co ważne, szkoda ta ma charakter dynamiczny, czyli zwiększa się wraz z wydłużającym się czasem zrzucania ścieków do rzeki.
Z tych powodów wydałem opinię prawną, zgodnie z którą decyzja PINB nakazuje w trybie nadzwyczajnym – dla ochrony takich wartości jak środowisko oraz życie i zdrowie ludzi – zastosować specjalny tryb postępowania, niewymagający konieczności uzyskania wszystkich zgód różnych organów. Na podstawie tej decyzji możliwe jest rozpoczęcie prac w trybie natychmiastowym.
Ile czasu byłoby potrzeba do uzyskania wszystkich potrzebnych zgód administracyjnych?
W przypadku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (MPWiK) potrzeba około ośmiu decyzji, które dotykają zagadnień nie tylko prawa budowlanego, ale także prawa wodnego i prawa ochrony środowiska. Zgromadzenie wszystkich pozwoleń od wszystkich organów, m.in. Wód Polskich, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, organów architektoniczno-budowlanych i innych, w tym włodarzy właściwych gmin, zajmuje kilka lat. Gdyby pójść tą typową ścieżką, prace budowlane w ramach alternatywnego układu przesyłowego zaczęłyby się w takim właśnie odległym terminie, a ścieki do Wisły spływałyby przez kolejne lata.
Niezwłoczne przystąpienie do prac – to jest istota nakazu, który jest jedyną podstawą prawną działania MPWiK. Obowiązek zapobiec zagrożeniu ekologicznemu
Należy też pamiętać, że zbudowany przez Wojsko Polskie most pontonowy, na którym leżą rurociągi, ma charakter tymczasowy. W dodatku jest to rozwiązanie wrażliwe na warunki pogodowe – most właśnie musiał zostać zdemontowany w związku z przechodzącą falą wezbraniową. MPWiK otrzymało natomiast nakaz polegający na podjęciu działań, które będą miały charakter trwały.
Może w nadzwyczajnej sytuacji udałoby się te zgody uzyskać szybciej?
Oczywiście organy – jedne w sposób bezpośredni, inne w sposób pośredni – deklarują, że będą rozpatrywać wnioski szybko, ale deklaracje i życie bardzo często się rozmijają.
Czy wszystkie organy, które zwykle wydają zgody, akceptują tryb postępowania MPWiK?
Powoływaliśmy się na konstytucję oraz na charakter decyzji PINB i większość organów przyjmuje naszą argumentację.
Kto ma zastrzeżenia i jakiego rodzaju?
W ramach inwestycji powstaje tak zwany przecisk: pod dnem Wisły zostanie ułożona rura, którą ścieki popłyną do oczyszczalni Czajka. Wody Polskie chciałyby, aby MPWiK wystąpiło o pozwolenie wodno-prawne. Tymczasem MPWiK zasięga opinii, ale nie jest to tryb władczy, który polega na konieczności uzyskania zgody. Wody Polskie chcą natomiast, by się to odbywało drogą tradycyjną.
Polega ona na tym, że składa się wniosek i czeka na jego rozpatrzenie, trzeba też przedstawić wszystkie dokumenty, które są z tą ścieżką związane. Ostatnio Wody Polskie zażądały przedstawienia m.in. warunków zagospodarowania przestrzennego terenu, co zasadniczo wydłużyłoby przygotowanie inwestycji. Urzędnicy czują się bezpieczniej, postępując w ramach zwykłej ścieżki.
Prowadzi to jednak do konfliktu z decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nakazuje podjąć działania niezwłocznie, dla ochrony wspominanych przeze mnie wartości. Działanie zaplanowane na wiele lat nie jest niezwłoczne.
Wody Polskie przekonują, że wydadzą decyzję w ciągu jednego dnia. Być może wydadzą, ale może nie. MPWiK nie może robić takiego eksperymentu. Poza tym ten jeden dzień może być liczony dopiero od przedstawienia wszystkich dokumentów. Przypominam też, że Wody Polskie są stroną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – mogły ją zaskarżyć, ale tego nie zrobiły. W prawie administracyjnym, gdy ktoś nie skarży decyzji, uznaje się, że ją akceptuje (jest z niej zadowolony).
Jakie obowiązki nakłada na MPWiK decyzja nakazowa?
Przystąpienie niezwłoczne do prac – to jest istota nakazu, który jest jedyną podstawą prawną prac MPWiK. Klasyczna ścieżka administracyjna związana z uzyskiwaniem pozwoleń albo decyzji jest ubieganiem się o prawo do zrobienia czegoś. Natomiast decyzja nakazowa nakłada taki obowiązek. MPWiK decyzją nakazową został zobowiązany do osiągnięcia efektów w postaci zapobieżenia zagrożeniu ekologicznemu. Wywodzimy kompetencje MPWiK do tego, żeby podejmować wszelkie działania na podstawie tejże decyzji, z odwołaniem się do konstytucji.
Na ile interpretacja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i działania MPWiK tworzą precedens i są rozwiązaniem dla innych gmin na okoliczność zagrożenia kryzysem ekologicznym?
Sposób postępowania MPWiK jest przewidziany w systemie prawnym, ale do tej pory w takiej skali nie miał miejsca. Konstytucja podnosi do najwyższej rangi – oprócz wartości takich jak prawa obywatelskie – także ochronę środowiska, zdrowia i życia ludzkiego. Artykuł 8 konstytucji mówi, że stosuje się ją bezpośrednio. Dlatego, gdy występuje konflikt między normami konstytucyjnymi a normami zaprojektowanymi na przypadki typowe – jak w sytuacji budowy alternatywnego przesyłu ścieków – muszą one ustąpić przed konstytucją.
Nie jest to więc rozwiązanie szyte specjalnie pod warszawskie MPWiK, ale przewidziane w prawie budowlanym i może być stosowane przez inne samorządy. Stanowi punkt odniesienia dla wszystkich innych szczególnych sytuacji, które można określić stanem wyższej konieczności. Nie zwalnia oczywiście z tego, by wszystkie działania podejmować zgodnie z zasadami sztuki.
Jakie są przesłanki do zastosowania takiego trybu?
Nie jest tak, że zawsze trzeba uzyskiwać decyzję administracyjną. Na przykład jest dodany w kwietniu tego roku tzw. ustawą covidovą art. 395 pkt 4 prawa wodnego, który określa, że pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia nie wymagają pilne prace zabezpieczające w okresie powodzi, klęski żywiołowej, ogłoszonych stanów zagrożenia epidemicznego, epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego.
System prawny jest świadomy tego, że rozwiązania prawne muszą być elastyczne i uwzględniać sytuacje nietypowe. W sytuacjach nadzwyczajnych stosujemy nadzwyczajne środki prawne. Trzeba tylko chcieć i potrafić „oddychać” wartościami konstytucji. To ona jest najwyższym prawem w Polsce i stosuje się ją bezpośrednio. Łamaniem prawa jest stosowanie zwykłych ustaw wbrew wartościom konstytucyjnym.
Decyzja PINB została wydana w duchu ochrony wartości konstytucyjnych. Każdy urzędnik ma obowiązek stosować zwykłe ustawy w myśl wartości konstytucyjnych. Wydając opinię dla MPWiK, interpretowałem decyzję nakazową PINB, stosując bezpośrednio konstytucję.
Jednak odpowiedź na pytanie, czy da się w sposób kazuistyczny określić przesłanki do zastosowania uproszczonego trybu, brzmi „nie”. Przesłanka taka jest ogólna i odnosi się do wartości konstytucyjnych: zapobieżenia zagrożeniu środowiska oraz ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Trzeba kierować się zdrowym rozsądkiem, wiedzą i poczuciem odpowiedzialności oraz konstytucją.
W przypadku budowy alternatywnego systemu przesyłu ścieków do Czajki sytuacja jest skomplikowana i prosta zarazem. Od pierwszego dnia wszyscy nawoływali, że jest to wielkie zagrożenie katastrofą ekologiczną, a więc nie powinno być sporu dotyczącego odwołania się do wartości konstytucyjnych. Właściwe organy i MPWiK mają nie tylko prawo, ale rownież obowiązek odwołać się do ustawy zsadniczej przy interpretacji znaczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zrozumiał to doskonale.
W istocie rzeczy cel, który chcemy osiągnąć, jest taki sam jak związany z obowiązkiem uzyskiwania pozwolenia budowlanego, pozwolenia wodno-prawnego czy decyzji, która umożliwia ingerencję w środowisko. Proszę zwrócić uwagę, że we wszystkich przypadkach jest nim ochrona interesu publicznego, który definiujemy przez ochronę przyrody. Im krócej trwa stan zagrożenia dla środowiska, tym szkody będą mniejsze.
Wody Polskie o działaniach MPWiK: zgody administracyjne są potrzebne
Wody Polskie nie miały i nie mają intencji opóźniania ani blokowania realizacji naprawy systemu przesyłu ścieków w Warszawie. Podtrzymują jednak stanowisko, że decyzja PINB nie zwalnia z obowiązku dochowania należytej staranności w uzyskaniu zgód administracyjnych w zakresie ochrony wód i środowiska. Wykonanie awaryjnego rurociągu jest priorytetem i nie kwestionujemy zasadności usunięcia tej awarii. Z tego też powodu nie wnieśliśmy odwołania od decyzji. Wody Polskie wystąpiły jednak do PINB z wnioskiem o wniesienie poprawek, uzupełnienie i doprecyzowanie decyzji, gdyż w pierwotnym kształcie była ona niejasna.
MPWiK na realizację planowanej inwestycji musi uzyskać decyzję co najmniej zwalniającą z zakazu prac w obszarze wałów przeciwpowodziowych, która jest wydawana po udokumentowaniu bezpieczeństwa całego procesu budowy i eksploatacji instalacji pod dnem rzeki. Wał Rajszewski chroni obszar o powierzchni 5,05 km kwadratowych. Jego awaria może doprowadzić do strat o ogromnej wartości. Wody Polskie uważają za konieczne, aby przejście pod wałem przeciwpowodziowym było uzgodnione z Zarządem Zieleni m.st. Warszawy jako administratorem obiektu.
Dodatkowo Wody Polskie wskazują na możliwe zagrożenia natury technicznej, które mogą mieć wpływ na środowisko naturalne:
■ istotna wątpliwość co do ochrony nowo zainstalowanych rurociągów pod dnem Wisły w aspekcie przejścia wielkiej wody i możliwej, kolejnej awarii;
■ wątpliwość co do dokładności wykonania rurociągu usytuowanego pod dnem rzeki oraz trwałości jego powłok malarskich i odporności na ścieranie w kontakcie z gruntem, co jest istotne w kontekście powstania ewentualnych perforacji i niekontrolowanego przedostawania się zanieczyszczeń do wód podziemnych; projektowany grawitacyjny przesył ścieków nie daje możliwości wykrycia przecieków.
Od 29 sierpnia br., kiedy nastąpiła ponowna awaria systemu przesyłowego, Wody Polskie nastawione są na pełną współpracę zarówno z Urzędem m.st. Warszawy, jak i z MPWiK. Świadczy o tym stałe wsparcie i konsekwentnie udzielana przez nas pomoc m.in. w zakresie informacji i wiedzy eksperckiej przekazywanych pisemnie i ustnie podczas prowadzonych spotkań roboczych i formalnych. Prezes Wód Polskich oddelegował zespół ekspertów, który merytorycznie wspierał i doradzał MPWiK przy realizacji tymczasowej instalacji przesyłu ścieków. Mając na uwadze potencjalnie przedłużającą się katastrofę ekologiczną, Wody Polskie nieodpłatne użyczyły rury, armaturę i dokumentację konieczną do montażu i użytkowania awaryjnej instalacji do przesyłu ścieków. Wsparcie dotyczyło też kompleksowej informacji o uwarunkowaniach prawnych, decyzjach i dokumentach koniecznych do pozyskania oraz trybie i sposobach procedowania spraw administracyjnych związanych z działaniami naprawczymi. W ciągu 24 godzin wydane zostały niezbędne zwolnienia z zakazów i pozwolenia wodnoprawne związane z budową mostu pontonowego pod tymczasowy rurociąg. W trybie pilnym zawarto wiele umów na użytkowanie gruntów niezbędnych do przeprowadzenia prac naprawczych. Niezmienne deklarujemy gotowość do wsparcia MPWiK w całym procesie usuwania awarii, jednocześnie oczekując, że będzie on przeprowadzony nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób bezpieczny dla ludzi i w poszanowaniu środowiska naturalnego.
