Wójt przygotował projekt uchwały w sprawie zasad dowozu uczniów do gminnych przedszkoli – przy czym chodzi o dzieci zamieszkałe poza obszarem administracyjnym naszej jednostki. Ma być to akt prawa miejscowego przyjęty na najbliższej sesji rady gminy. Jako podstawę podał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy samorządowej oraz art. 32 ust. 7 prawa oświatowego. Podobnie rada ustala sieć prowadzonych przedszkoli w gminie. Jako radny mam jednak wątpliwości, czy będzie to właściwe rozwiązanie.
Niestety nie. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia przez radę gminy w formie uchwały w randze aktu prawa miejscowego zasad dowozu dzieci zamieszkałych poza obszarem administracyjnym gminy do jej placówek oświatowych. Kompetencje w tym zakresie ma bowiem wójt i to on powinien podjąć odpowiednie zarządzenie.
Analizę podanego zapytania należy przeprowadzić z uwzględnieniem treści wskazanych w zapytaniu regulacji prawnych. I tak art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Choć w przepisie tym wyrażono zdolność radnych do stanowienia prawa w różnych sprawach, nie oznacza to jednak zupełnej dowolności. Przepis przewiduje bowiem jedynie ogólną kompetencję dla rady gminy, a jego wykonalność wymaga powiązania z inną specjalną normą prawną, która stanowi materialno-prawną podstawę do wydania danego aktu decyzyjnego. W konsekwencji norma ta samodzielnie nie może stanowić podstawy do podjęcia np. aktu prawa miejscowego. W takim kontekście należałoby rozważyć, czy wskazane dwie regulacje prawa oświatowego pozwalają na przyjęcie przez radę opracowanego przez wójta projektu uchwały w sprawie określenia zasad dowozu uczniów do przedszkoli i szkół gminnych – w tym dzieci zamieszkałych poza obszarem administracyjnym gminy, która prowadzi te placówki oświatowe.
Zadanie fakultatywne
Zgodnie z art. 32 ust. 7 prawa oświatowego gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Z tej normy wynikają co najmniej trzy ważne wnioski. Po pierwsze gmina może zorganizować ten transport, czyli jest to zadanie fakultatywne, a nie obowiązkowe. Po drugie przepis nie ogranicza możliwości dowozu dzieci zamieszkałych poza obszarem administracyjnym gminy, która prowadzi placówki oświatowe. Po trzecie, co istotne z punktu widzenia podanego zapytania, z tej normy nie wynika możliwość podejmowania w drodze uchwały (w tym w formie aktu prawa miejscowego) przez radę gminy – zasad organizacji dowozu.
Jednocześnie należy zauważyć, że nie jest trafny pogląd upatrujący kompetencji rady gminy do podjęcia ww. uchwały w tym, że także sieć publicznych przedszkoli ustala właśnie ten organ – w postaci aktu prawa miejscowego. Jest to bowiem zgoła odmienna materia przedmiotowa, a o tym stanowią zasadniczo regulacje art. 32 ust. 1–6 prawa oświatowego. Z nich zaś wynika m.in., że rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 1). Nadto – w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi – rada może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego. Inne jego formy organizuje się bowiem dla dzieci w miejscu zamieszkania lub w innym możliwie najbliższym miejscu (ust. 2). Z kolei ustalenie sieci, o której mowa w ust. 1 i 2, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3.
Bez podstawy
W ocenie podanego zapytania pomocne może być stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 390/19). Wskazano w nim, że: „Powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 32 ust. 7 i art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (u.p.o.) w zw. z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (u.p.w.p.o.) nie stanowią podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego „zasady dowozu” do przedszkoli i szkół uczniów, względem których gmina nie ma ustawowego obowiązku zapewnienia tego rodzaju transportu”.
Zatem z systematyki ww. regulacji prawnych oraz ze wskazówki wynikającej z podanego orzeczenia sądowego należy wnioskować, że nie istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały w zakresie wskazanym w zapytaniu, która stanowiłaby akt prawa miejscowego. Nie można tego rodzaju zakresu przedmiotowego utożsamiać z zakresem przedmiotowym określonym w art. 32 (gdzie rada gminy podejmuje uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego). W stosunku bowiem do możliwości jaką daje art. 32 ust. 7 prawa oświatowego ustawodawca nie przewidział możliwości wydawania aktów decyzyjnych w formie uchwały rady gminy, której dodatkowo przypisuje się status aktu prawa miejscowego.
Końcowo warto jeszcze raz podkreślić, że brak możliwości stanowienia przez radę w sprawie wskazanej przez czytelnika nie oznacza, że gmina nie ma prawnych możliwości realizacji ww. zadania fakultatywnego – w zakresie finansowania dowozu dla dzieci zamieszkałych poza jej obszarem administracyjnym. Należy zwrócić uwagę, że ogólną kompetencję do wykonywania zadań gminy posiada przecież organ wykonawczy (np. wójt). To ten organ jest więc uprawniony do podejmowania i określania wspomnianych reguł, czego wyrazem mogą być np. stosowne zarządzenia. Przy podejmowaniu tych decyzji powinien jednak postępować w granicach wyznaczonych przez zapisy w budżecie, czyli w istocie rzeczy uprzednio rada gminy musi przyjąć w budżecie zmiany umożliwiające finansowanie tego zamierzenia.
!Gmina może na własny koszt dowozić do swoich placówek dzieci mieszkające na terenie innych jednostek. Jednak rada nie ma prawa określić zasad wykonywania tego zadania.
Podstawa prawna
• art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
• art. 32 ust. 1–2, 7 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
