Decyzja Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie uchwał samorządów dotyczących LGBT+ może wpłynąć na korzystanie ze środków UE. Ale raczej nie tych, których już odmówiono.
Skargi rzecznika praw obywatelskich do NSA w sprawie stref wolnych od LGBT+ mogą mieć wpływ nie tylko na funkcjonowanie tych ostatnich w systemie prawnym. Od decyzji sądów – w tym tych wymuszonych stanowiskiem NSA – może też zależeć dostępność środków UE dla samorządów w przyszłości. Pieniędzy już utraconych przez niektóre jednostki w związku z przyjęciem uchwał raczej nie da się odzyskać, nawet jeśli sądy ostatecznie stwierdzą nieważność takich lokalnych aktów.
Ewolucja osądów
Uchwały wyrażające sprzeciw wobec „ideologii LGBT+” podjęło ok. 100 samorządów. Adam Bodnar, RPO, wielokrotnie interweniował w tej sprawie. Wskazywał, że akty te zawierają treści dyskryminujące ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową (również organy unijne alarmowały, że postawy wyrażone w ich treści stoją w sprzeczności z podstawowymi wartościami UE). Początkowo sądy uchylały się od badania kwestii dyskryminacji, powołując się na fakt, iż uchwała wyrażająca stanowisko jest jedynie opinią, przez co nie podlega kontroli sądowej (np. WSA w Krakowie). Ta linia szybko się jednak zmieniła. W kolejnych orzeczeniach zaczęto wskazywać, że uchwały zawierają element władczy, przez co powinny być weryfikowane. Sądy rozpoznawały merytorycznie takie sprawy i stwierdzały nieważność zaskarżonych aktów. Chodzi o wyroki: z 14 lipca 2020 r. WSA w Gliwicach, z 15 lipca 2020 r. WSA w Warszawie (wydział zamiejscowy w Radomiu) oraz z 6 sierpnia 2020 r. WSA w Lublinie. W tych przypadkach zgodnie wskazano, że uchwały bezprawnie ingerują w prawa i wolności człowieka.
Ostatecznie RPO skierował do NSA dwie skargi kasacyjne od wspomnianych wyroków WSA w Krakowie (który odrzucił skargi o stwierdzenie nieważności uchwał). W uzasadnieniu wskazał, że niedopuszczalne jest, by pewna kategoria spraw została wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej. Samo rozpoznanie skarg przez NSA nie wpłynie bezpośrednio na uchwały – rozstrzygnięcie będzie bowiem dotyczyło kwestii, czy stanowią one sprawę z zakresu administracji czy też nie. Niemniej jednak, jeśli NSA uchyli postanowienia o odrzuceniu, to WSA w Krakowie będzie musiał rozstrzygnąć, czy uchwały naruszają zasadę równości obywateli ze względu na orientację seksualną. A to – w konsekwencji – może prowadzić do stwierdzenia ich nieważności.
– Uchwały anty-LGBT jawnie naruszają konstytucję – zarówno ze względu na wykroczenie przez wydające je władze poza zakres swoich kompetencji, czyli naruszenie zasady legalizmu, jak i ich otwarcie dyskryminujący charakter – wskazuje prof. Dariusz Adamski z Zakładu Europejskiego Prawa Zarządzania Gospodarczego na Uniwersytecie Wrocławskim. – Wobec tego należy się spodziewać, iż sądy będą w dalszym ciągu stwierdzać ich nieważność – dodaje ekspert.
Finansowe tło
Przyjmowanie wspomnianych uchwał i ich ewentualne uchylenie ma też konsekwencje w zakresie funduszy UE. W komunikacie z 28 lipca 2020 r. Europejska komisarz ds. równości Helena Dalli poinformowała, że powodem odrzucenia wniosków sześciu polskich miast o środki z programu „Partnerstwo miast” było właśnie przyjęcie przez nie takich aktów. Skutki mogą być jednak znacznie szersze.
– Jest to dopiero pierwszy z kroków podjętych przez Komisję Europejską. Przypuszczam, że będzie ich więcej – zaznacza dr hab. Aleksander Cieśliński z Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego na Uniwersytecie Wrocławskim.
Wskazuje, że działania Komisji w przyszłości mogą mieć szerszy zakres.
– Program partnerski ma charakter raczej marginalny, więc na podstawie dotychczasowej decyzji KE nie można prosto przewidywać, że podobne kryterium oceny wniosków będzie stosowane wobec wszystkich środków z funduszy UE. Niemniej jednak przypuszczam, że jeśli dojdzie do konieczności podjęcia tego typu działań względem całego budżetu, to mechanizm oceny pozostanie pewnie taki sam – dodaje.
Z kolei prof. Adamski podkreśla precedensowy charakter przyjętego przez KE rozwiązania. – Samorządy w innych państwach nie podejmowały podobnych działań, więc sankcje analogiczne do zastosowanych wobec polskich jednostek nie były konieczne – zaznacza.
Eksperci wskazują w tym względzie na szerszy kontekst, czyli wejście w życie traktatu z Lizbony w grudniu 2009 r. (Dz.U. Urz. C 306 z 2007 r.), który w art. 2 definiuje wartości UE. To m.in. z niego wynika obowiązek poszanowania zasad równości i „gender mainstreamingu” (strategii politycznej na rzecz równego traktowania ze względu na płeć).
– Jeśli ktoś twierdzi, że takie działania KE jak odrzucenie wniosków sześciu polskich miast wcześniej nie miały miejsca, to powinien mieć na względzie to, że nastąpiła ewolucja unijnego systemu prawnego i sposobu interpretacji przepisów. Polska jest w tym sensie polem doświadczalnym. Komisja sprawdza, na ile może się posunąć. Z tym że trzeba jasno powiedzieć, że nikt wcześniej tak jawnie w kwestii wartości nie przeginał – wskazuje Aleksander Cieśliński.
Do odzyskania?
Sprawę dodatkowo komplikuje fakt, że niezależnie od wyniku wewnętrznych procedur pewnych kwestii nie da się odwrócić. Pomimo, że wraz z ewentualnym sądowym orzeczeniem nieważności uchwał anty-LGBT+, na tle prawa krajowego akty te będą traktowane tak, jakby nigdy ich nie podjęto, to i tak Polska będzie ponosić konsekwencje ich uchwalenia. Prof. Adamski podkreśla, że działania UE są całkowicie niezależne od krajowych wyroków.
– Nawet gdyby polski sąd stwierdził zgodność uchwał z krajowym prawem, to zakaz finansowego wspierania gmin naruszających art. 2 TUE wynikałby z obowiązku przestrzegania prawa UE – argumentuje.
W tym kontekście pojawia się pytanie, czy w razie sądowego stwierdzenia nieważności uchwał samorządy mogłyby starać się ponownie o pieniądze, których wcześniej – z powodu przyjętych aktów – im odmówiono. Doktor Cieśliński wskazuje, że ewentualna możliwość uzyskania utraconych środków jest związana ze szczegółowymi kwestiami proceduralnymi, dotyczącymi konkretnego programu i zasad wypłaty (choćby w zakresie możliwości wszczęcia procedury wznowienia postępowania).
– Nie będzie tu żadnej reguły ogólnej – wskazuje ekspert. – Obawiam się jednak, że w większości przypadków konkurs z zamkniętą pulą środków po prostu się skończy, a odrzucone samorządy będą mogły ubiegać się o nie dopiero w następnej edycji. To jest cena za nieprzemyślane działanie – dodaje.
Eksperci wskazują też, że ewentualne uchylenia uchwał mogą rzutować na treść rozporządzenia w sprawie przyszłego budżetu UE. – Wyroki NSA zapadną z pewnością przed pierwszymi rozstrzygnięciami dotyczącymi finansowania konkretnych projektów z nowej perspektywy finansowej – wskazuje prof. Adamski.
To zaś może się przełożyć na brak wyciągania dalszych konsekwencji.
– Komisja może bowiem uznać, że system ochrony wartości UE i przeciwdziałania ich naruszeniom ostatecznie zadziałał – podsumowuje dr Cieśliński.
Całą sytuację może skomplikować jeszcze decyzja ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry. Wczoraj poinformował, że gminy, które zostały wyłączone z programu Partnerstwo miast, dostaną wsparcie z Funduszu Sprawiedliwości.
