Budynek jednostki samorządu terytorialnego może zostać zamknięty. To jednak ostateczność. Gdyby jednak do tego doszło, wojewoda musi podjąć działania, które zabezpieczą interesy mieszkańców.
Koronawirus. Dodatek specjalny / Dziennik Gazeta Prawna
Jednostki samorządu terytorialnego zarówno wykonują zadania publiczne, jak i pełnią funkcję pracodawcy. – Urząd jako pracodawca podlega przepisom prawa pracy, ale nie regulują one w sposób szczegółowy kwestii jego obowiązków w przypadku wystąpienia wirusa czy innej choroby zakaźnej – mówi dr Magdalena Niziołek, radca prawny. Dlatego dziś, gdy sytuacja epidemiologiczna robi się poważna, JST analizują specustawę, pozostają w kontakcie z lokalnymi stacjami sanepidu i czekają na rozwój wypadków.
Reklama
dr Jakub Szmit, Uniwersytet Gdański / DGP

Reklama
– Gdyby pojawiły się jakieś potwierdzone przypadki zakażenia, będziemy działać racjonalne i stosowne do zaistniałej sytuacji, we współpracy ze służbami państwowymi – zapewnia rzecznik częstochowskiego magistratu Włodzimierz Tutaj. – W sytuacjach nie do końca uregulowanych oraz w razie wątpliwości zastosujemy się do decyzji bądź zaleceń sanepidu – dodaje. Podobnie zamierza postąpić Urząd Miasta w Gliwicach. – Kierowniczą rolę w zwalczaniu zagrożenia wirusem sprawuje administracja rządowa – wskazuje Łukasz Oryszczak, rzecznik prasowy prezydenta miasta. A konkretnie wojewoda, bo zgodnie z art. 11 specustawy (czyli ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz.U. z 2020 r. poz. 374) może on wydawać polecenia JST w związku ze zwalczaniem koronawirusa. Przepis ten pozwala na zapewnienie ciągłości realizacji zadań publicznych.
▶ Jak zorganizować pracę, gdy jest mniej personelu?
Na razie, jak słyszmy w urzędach gmin, nie ma mowy o zamykaniu czy ograniczaniu ich pracy. – W celu zminimalizowania ryzyka pojawienia się ognisk zakażenia w mieście możemy apelować, by osoby, które nie muszą niezwłocznie i osobiście załatwiać spraw, z wizyt w urzędach zrezygnowały lub starały się załatwić je drogą elektroniczną lub telefonicznie. Chodzi o to, by nie generować kolejek, np. przy punktach kasowych w urzędach – mówi Włodzimierz Tutaj. Rzecznik gliwickiego magistratu dodaje, że hierarchia ważności zadań realizowanych przez urzędy jest dosyć klarowna. – Bezpośrednia obsługa mieszkańców jest pilniejsza niż prace strategiczne i działania długofalowe. W sytuacji kryzysowej można odłożyć np. prace nad planami zagospodarowania, przygotowaniem przetargów na sprzedaż nieruchomości czy strategią rozwoju miasta i przesunąć pracowników do realizacji spraw pilniejszych – wyjaśnia. Podobnie uważa dr Stefan Płażek z UJ. Jego zdaniem włodarz w sytuacji kryzysu epidemiologicznego winien podzielić sprawy na takie, których zaniechanie grozi niebezpieczeństwem dla ludzi, i resztę. W przypadku tych pierwszych trzeba robić wszystko, by im sprostać.
Pracodawca, który z różnych losowych przyczyn ma mniej personelu, może skorzystać z kilku możliwości. Są to:
  • zorganizowanie systemu zastępstw,
  • zlecanie godzin nadliczbowych,
  • wprowadzenie telepracy,
  • przesunięcie pracowników na inne stanowiska,
  • zatrudnienie nowych osób,
  • zgodzenie się na przeniesienie pracowników do innej jednostki samorządowej z wykorzystaniem urlopu bezpłatnego pracownika (więcej opinia Jakuba Szmita).
▶ Kiedy ingerencja wojewodów?
Wszystko to może jednak zawieść, gdy skala zjawiska będzie bardzo duża.
– Ustawodawca wprowadził możliwość daleko idącej ingerencji w funkcjonowanie struktur samorządowych – przyznaje dr hab. Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządowego UJ. Główną rolę pełni tu wojewoda – może on też wydać polecenie o zamknięciu urzędu i będzie ono natychmiast wykonalne. Jednak – jak mówi nasz rozmówca – powinno to być ostatecznością. Wojewoda ma bowiem inne narzędzia, by zmienić organizację pracy urzędu. Kazimierz Bandarzewski uważa, że to, jak poradzą sobie JST, zależeć będzie od treści poleceń wojewodów: mogą one pomóc im w trudnej sytuacji albo wręcz przeciwnie ‒ wprowadzić niepotrzebny chaos (opinia Kazimierza Bandarzewskiego).
▶ Czy polecenia wojewody mogą dotyczyć istoty załatwianej w urzędzie sprawy?
Jak wyjaśnia dr Niziołek, zgodnie z ust. 6 art. 11 specustawy polecenia wojewody nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. – Wojewoda w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może nakazać wstrzymania wydawania decyzji administracyjnych w sprawach załatwianych przez dany organ administracji publicznej. Wytyczne zawarte w art. 11 ust. 1 i 6 specustawy należałoby więc potraktować jako wskazania dla urzędu, że działania mające na celu powstrzymanie epidemii nie mogą jednak całkowicie sparaliżować procesu stosowania prawa przez organ – precyzuje ekspertka.
Jeśli przymusowej kwarantannie poddany zostałby cały urząd, a petenci nie mieliby wstępu na jego teren, szef urzędu mógłby, w pewnym zakresie, skorzystać z instytucji pomocy prawnej z art. 52 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256). Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności związanych z toczącym się postępowaniem. – Organ (nieobjęty kwarantanną), któremu powierzono wykonanie kompetencji, nie przejmuje ich, lecz tylko wykonuje w imieniu i na rachunek organu, do którego te kompetencje należą – stwierdza mecenas Niziołek.
Ponadto JST mogłaby, na podstawie przepisów ustaw samorządowych, zawierać porozumienia w sprawie czasowego powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Wówczas jednostka wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych JST, związane z powierzonymi jej zadaniami, a te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.

opinie ekspertów

Prawne możliwości są

dr Jakub Szmit, Uniwersytet Gdański
dr hab. Kazimierz Bandarzewski, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego UJ / DGP
Zgodnie z art. 21 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282), jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi można powierzyć, na okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę. Może to być wyłącznie praca zgodna z jego kwalifikacjami. Jednak w JST pracodawcami są poszczególne jednostki organizacyjne (np. szkoły, urząd miejski, zakład oczyszczania miasta itp.), a przenoszenie na inne stanowisko dotyczy tylko relacji między konkretnym pracownikiem a jego pracodawcą. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że ustawa umożliwia w pewnym zakresie przeniesienie urzędnika (nie dotyczy to pracowników pomocniczych i obsługi) do innej jednostki, lecz musi być na to jego zgoda. Kłopot w tym, że przepis dotyczy jedynie sytuacji, w której takie przeniesienie będzie na stałe, a nie okresowo, w związku z nadzwyczajną sytuacją.
Innym narzędziem, które może wykorzystać, są godziny nadliczbowe, czyli nakaz dłuższej pracy w celu zastępowania chorującego czy podlegającego kwarantannie pracownika. Przesłanką do tego mogą być potrzeby pracodawcy albo m.in. konieczność prowadzenia akcji ratowniczej czy usunięcia awarii.
Na czasowe przenoszenie pracowników między różnymi pracodawcami (także samorządowymi) pozwala art. 1741 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495), który dotyczy udzielania urlopu bezpłatnego. Można sobie wyobrazić skorzystanie z tego przepisu, np. w sytuacji gdy w karetkach obsługujących lokalny szpital brakuje – z powodu zakażenia wirusem – kierowców. Inny pracodawca, np. miejski zakład autobusowy, zezwala swoim pracownikom na urlop, w czasie którego będą oni zatrudnieni jako kierowcy karetki. Ale należy pamiętać, że mamy w tym wypadku do czynienia z zatrudnieniem danej osoby u nowego pracodawcy, co wiąże się m.in. z koniecznością weryfikacji jej uprawnień czy skierowaniem na badania wstępne. Pracodawca może też poszukiwać do pracy zupełnie nowych osób, spoza samorządu terytorialnego, ale jest to czaso- i kosztochłonne. Trzeba przy tym pamiętać, że w przypadku zatrudniania urzędników samorządowych konieczne jest przeprowadzenie naboru na dane stanowisko, co wiąże się z ogłoszeniem tego zamiaru w BIP i zapewnieniem określonego czasu na zgłoszenia chętnych. Takiego wymogu nie ma, jeśli zatrudnia się urzędnika na zastępstwo. Także w przypadku osób na stanowiskach pomocniczych i obsługi, czyli np. pracowników wodociągów, otwarty i konkurencyjny nabór w ogóle nie jest przewidziany. Gdy dojdzie do sytuacji, w której zachoruje cały personel, w interesie publicznym może okazać się konieczne sięgnięcie po instrumenty prawa administracyjnego ‒ wówczas organy publiczne mogą decydować o skierowaniu osoby do pracy na danym stanowisku (np. na podstawie art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 322) lub o użyciu formacji umundurowanych (np. wojska).

Zadania zamkniętej jednostki może przejąć inna

dr hab. Kazimierz Bandarzewski, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego UJ
Ustawodawca przyznaje szerokie prawo prezesowi Rady Ministrów do zlecenia wykonania przez organy JST każdego zadania w związku z przeciwdziałaniem koronawirusowi. Jest to wyjątkowa regulacja, ponieważ zadania dla samorządu terytorialnego nakładane są ustawami, a nie rozporządzeniami prezesa Rady Ministrów. Wojewoda będzie mógł wydać polecenie dotyczące np. konieczności powstrzymania się od wykonywania obowiązków w danym urzędzie lub innej jednostce samorządowej i zarządzić kwarantannę. I będzie ono natychmiast wykonalne, co oznacza, że jego adresat – kierownik danego urzędu, będzie nim związany. Skutkiem polecenia nakazującego np. kwarantannę wszystkich pracowników może być brak możliwości dalszego wykonywania przez nich pracy w urzędzie. Zostaną więc wstrzymane czynności podejmowane w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Nie da się ich zawiesić, ale opóźnienie związane z brakiem załatwienia sprawy nie będzie obciążało danego organu, jeżeli będzie miało związek z wykonaniem polecenia o zaprzestaniu pracy w urzędzie. Wydaje się, że byłoby dopuszczalne, nawet w przypadku zarządzenia kwarantanny, takie zorganizowanie, na podstawie art. 3 specustawy, pracy w urzędzie, aby była ona wykonywana poza nim, np. w domu. Wydanie przez wojewodę polecenia zamykającego urząd powinno być ostatecznością. W pierwszej kolejności powinien on rozważyć wydanie takiej treści polecenia, by zachować pracę, choćby w ograniczonym zakresie, a jeżeli byłoby to niemożliwe, to w poleceniu powinny być określone te sprawy, które mają istotne znaczenie dla mieszkańców i powinny być przekazane innemu organowi do wykonywania. W szczególności taka sytuacja mogłaby dotyczyć np. ośrodka pomocy społecznej wypłacającego zasiłki. Zamykając taki ośrodek w jednej gminie, ten sam wojewoda może wskazać inny, który przejmuje jego zadania. Oczywiście takie rozwiązanie dotyczyłoby sytuacji, w której okres zamknięcia danej jednostki byłby na tyle długi, że zasiłki nie mogłyby być wypłacone osobom potrzebującym.