Prowadzę zakład produkcyjny na terenie małej gminy. Chciałem, aby wójt zadecydował o wybudowaniu krótkiego odcinka drogi dojazdowej do drogi gminnej po mojej nieruchomości, lecz odmówił. Rozważam wniesienie skargi do rady gminy, bo zatrudniam wielu lokalnych mieszkańców, ma to więc społeczne uzasadnienie. Czy jest szansa na zmianę decyzji wójta?
Zgodnie z art. 229 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy. Z kolei zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada, rozpatrując skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, a także wnioski oraz petycje składane przez obywateli, powołuje w tym celu komisję skarg, wniosków i petycji.
Co jednak istotne, istnienie formalnoprawnych możliwości wniesienia skargi przez podmioty (m.in. przez przedsiębiorców) nie oznacza automatycznie, że taka skarga zostanie przez radę gminy uwzględniona jako zasadna. Konieczne jest bowiem zweryfikowanie legalności podanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym zaś kontekście na uwagę zasługuje m.in. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z tych przepisów wynika w szczególności, że organ jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą takim dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Wspomniana regulacja pozostaje w korelacji z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.
Z systematyki tych regulacji wynika więc, że ustawodawca obciążył gminę obowiązkiem ponoszenia kosztów utrzymania dróg gminnych, a nie dróg o statusie dróg prywatnych, nawet jeśli miałoby to w założeniu cel społecznie użyteczny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że żadne względy celowościowe – nawet słuszne z punktu widzenia choćby sytuacji gospodarczej – nie mogą legalizować działań wójta, które nie mają jednoznacznej podstawy w przepisach prawa. Takie założenie pozostaje aktualne w odniesieniu do statusu dróg, o których mowa w zapytaniu, które stanowią jedynie prywatne ciągi komunikacyjne właściciela gruntów. Przyjęcie dopuszczalności finansowania takich dróg oznaczałoby naruszenie przez wójta art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 1a i b ustawy o finansach publicznych. Z tych zaś regulacji wynika, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Mając na względzie specyfikę tych regulacji, konieczne jest przypomnienie, że organy – m.in. gminy – muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Również w najnowszym orzecznictwie akcentuje się tę kwestię. Przykładowo w wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt II FSK 2730/19), podkreślono, że zasada praworządności (legalizmu) została przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Legalizm działalności organów administracji publicznej polega m.in. na wydawaniu przez nie rozstrzygnięć w przepisanej prawem formie, a także na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Zasada ta dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących prawo, lecz także stosujących je organów. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności.
Można więc stwierdzić, że wydatkowanie przez wójta środków na prywatne drogi byłoby poważnym naruszeniem prawa. Tak więc nawet złożenie skargi na wójta do rady gminy zapewne nic nie zmieni.
Podstawa prawna
• art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. z poz. 1571)
• art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 1a i b ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1649)
• art. 229 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256).
