Subskrybuj nas na Youtube
O ile pieniądze państwa polskiego są zabezpieczone przez NBP, o tyle o funduszach jednostek terytorialnych już tego samego powiedzieć nie można.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 12 ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (BFG), systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.), ochroną gwarancyjną nie są objęte środki pieniężne i należności jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w przypadku ogłoszenia upadłości banku środki budżetowe samorządów terytorialnych są wyłączone spod ochrony BFG.
Podkarpackie bankructwo
Potwierdza to finał historii Podkarpackiego Banku Spółdzielczego, w którym samorząd miał ulokowane pieniądze. Podstawowym problemem banku od kilku lat była wysoka wartość i udział w portfelu niespłacanych kredytów. W obliczu pogarszającej się sytuacji kapitałowej i braku efektów w realizacji programów naprawczych Komisja Nadzoru Finansowego w grudniu 2019 r. poinformowała BFG, że bank jest zagrożony upadłością i nie ma przesłanek wskazujących, że uda się to ryzyko upadku banku zmniejszyć.
BFG musiał podjąć decyzję o przymusowej restrukturyzacji wobec Podkarpackiego Banku Spółdzielczego z siedzibą w Sanoku od 15 stycznia 2020 r.
Jak poinformowały media 23 stycznia 2020 r., Ministerstwo Finansów wypłaciło subwencję oświatową i tzw. część równoważącą subwencji ogólnej w kwocie niemal 76 mln zł, z których opłacane są przede wszystkim wydatki związane z funkcjonowaniem szkół – w tym wydatki związane z wynagrodzeniami nauczycieli. Bank Gospodarstwa Krajowego przedstawił samorządom ofertę zwrotnych mechanizmów finansowych na preferencyjnych warunkach, mających zapewnić płynność finansową, a wojewoda podkarpacki zapewnił płynność realizacji programu 500 plus.
Przywołany przykład stanowi przypadek działań, które mogą zyskiwać wymiar egzystencjalny w tym sensie, że obiecują doskonalenie podmiotu podejmującego decyzje. Są jednak działaniami, które rodzą więcej pytań niż odpowiedzi częściowo z powodu braku instytucjonalnych rozwiązań w zakresie ochrony środków finansowych jednostek samorządu terytorialnego.
Samorząd pod ochroną?
Nasuwa się pytanie – czy pieniądze jednostek samorządu terytorialnego powinny podlegać szczególnej publicznoprawnej ochronie? Sądzę, że tak. Należałoby w tym momencie przypomnieć, że środki budżetowe, którymi dysponują jednostki samorządu terytorialnego, są środkami publicznymi przeznaczonymi na realizację zadań ustawowych, do których wykonywania jednostki samorządu terytorialnego zostały powołane. Zgodnie z art. 264 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych przepisach o zamówieniach publicznych. A więc jest to bank działający na zasadach komercyjnych, świadczący usługi nie tylko dla sektora samorządowego, i którego działalności zawsze towarzyszy ryzyko upadłości oraz związane z tym ryzyko utraty środków finansowych samorządu terytorialnego. Tak więc z jednej strony mamy przepisy ustawy o finansach publicznych nakazujące, aby jednostka samorządu terytorialnego dokonała spośród banków komercyjnych wyboru banku wykonującego bankową obsługę budżetu, a z drugiej przepisy ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym wyłączające środki finansowe samorządu spod publicznoprawnej ochrony BFG w przypadku upadłości banku.
Należałoby zwrócić uwagę na brak konsekwencji ze strony prawodawcy czy też może brak szerszej wizji. Środki budżetu państwa na mocy ustawy o finansach publicznych są przechowywane w Narodowym Banku Polskim. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o NBP (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1810) bank ten prowadzi bankową obsługę budżetu państwa. Nie można również ogłosić upadłości NBP (art. 58 ustawy o NBP).
Tak więc pieniądze państwa są bezpieczne. Tego nie można powiedzieć o środkach budżetowych gmin, powiatów i województw. A przecież zarówno jedne, jak i drugie są środkami publicznymi i powinny podlegać jednolitym szczególnym standardom prawnym ochrony.
Dlaczego taka sytuacja ma miejsce i co należałoby zmienić? Niełatwo mi znaleźć jakieś logiczne wyjaśnienie istniejącej sytuacji w zakresie ochrony środków publicznych. Taki stan trwa już od dość długiego czasu. Być może jest on wypadkową braku zainteresowania wszystkich stron, tj. banków, państwa i samorządów. Może należałoby winić polityków zarówno na poziomie państwa, jak i samorządu, których wyobraźnia sięga jedynie bieżącej kadencji.
Dla banków rozszerzenie ochrony prawnej na środki budżetowe samorządów generowałoby dodatkowe koszty wpłat na fundusz BFG. Ktoś ze wspomnianych kręgów mógłby pośpieszyć z wyjaśnieniem, że problem jest marginalny, że w sytuacjach utraty środków budżetowych w konkretnej jednostce samorządu terytorialnego z pomocą, jak miało to miejsce niedawno w przypadku Podkarpackiego Banku Spółdzielczego, pośpieszy państwo. Ale to są rozwiązania prowizoryczne, a nie systemowe.
Należy zauważyć, że ustawa o finansach publicznych oraz ustawa – Prawo bankowe nie wprowadza żadnych limitów po stronie banków w zakresie liczby obsługiwanych jednostek samorządu terytorialnego. To sprawia, że w praktyce są banki, zwłaszcza te o zasięgu ogólnopolskim, które niejako „specjalizują” się w bankowej obsłudze samorządów terytorialnych. A więc mogę sobie wyobrazić bank, który prowadzi obsługę np. 40 gmin, 12 powiatów i trzech województw. Ten bank zaczyna mieć kłopoty, podobne do tych w Podkarpackim Banku Spółdzielczym, ale wtedy inna jest skala problemu dla państwa i dla całego systemu finansowego samorządu terytorialnego.
I choć przedstawiony problem jest jeszcze tylko teoretyczny, to jednak rozwiązania prawne powinny pełnić w tym zakresie funkcję prewencyjną, bo gdy problem się pojawi, to będzie za późno. Nie chciałbym, aby społeczeństwo odniosło wtedy wrażenie, że obowiązujące rozwiązania prawne to świat po drugiej stronie lustra, gdzie najzwyklejsze wartości takie jak bezpieczeństwo publicznych pieniędzy, na które nikt do tej pory nie zwraca uwagi, nagle nabiorą istotnego znaczenia.
Jak należałoby ten problem rozwiązać? Chociaż aktualnie popularność zyskują łatwe odpowiedzi na trudne problemy, to należy zaznaczyć, że zaproponowanie rozwiązania w zakresie ochrony środków finansowych samorządów terytorialnych wymagałoby wnikliwszych analiz. Można byłoby rozważyć np. powołanie odrębnego typu banku wyłącznie do obsługi budżetów samorządów terytorialnych z zastrzeżeniem, jakie zawiera art. 58 ustawy o NBP, albo przeniesienie tej obsługi do banku centralnego, jak jest to np. we Francji. Niemniej jednak konkretne działania prawne powinny być podjęte, albowiem może się zdarzyć, że problem Podkarpackiego Banku Spółdzielczego wróci do nas w znacznie większej skali.
