Choć rok dopiero się zaczął, to radni ze względu na trudną sytuację finansową miasta planują zmiany w budżecie. Chcą z własnej inicjatywy usunąć ich zdaniem zbędne wydatki. Chodzi przede wszystkim o koszty promocji miasta czy kolejnych usług dotyczących obsługi prawnej urzędu. Czy kierując się interesem budżetu gminy, mogą przeforsować takie zmiany?
Nie. Radni nie mają prawnych możliwości przegłosowania zmian budżetu wynikających z ich inicjatywy, nawet wówczas, gdyby były one uzasadnione ekonomicznie. Wyłączną inicjatywę w tym zakresie ma bowiem wójt (burmistrz, prezydent), który finalnie odpowiada również za jego wykonanie.
W pierwszej kolejności warto odnieść się tu do argumentacji podnoszonej przez radnych. Są oni przedstawicielami lokalnej społeczności, co nie budzi wątpliwości. Rzecz jasna podejmują również różne uchwały, głosując w trybach określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Nadto, jak jednoznacznie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 tego aktu, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawo zdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Jednak z punktu widzenia zmian w budżecie gminnym kluczowe znaczenie ma dualizm kompetencyjny organów gminy. W tym zaś względzie niezbędne będzie przytoczenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Z tej pierwszej regulacji wynika, że wójtowi przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Natomiast zgodnie z drugą regulacją inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Reklama
Niestety wskazane normy prawne tylko z pozoru są czytelne, bowiem w praktyce okazuje się, że są przyczyną wielu problemów interpretacyjnych w gminach. Dlatego też niezbędne będzie odwołanie się w tym zakresie do orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz nadzorczego regionalnych izb obrachunkowych.
I tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Ol 520/12) zwrócono uwagę, że przyznanie organom stanowiącym prawa do decydowania bez zgody organu wykonawczego o kształcie większości postanowień uchwały budżetowej prowadziłoby do istotnego zagrożenia dla szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej. Ponadto w wyroku tym zaakcentowano, że: „Projekt uchwały budżetowej, w tym zawarta w nim wysokość deficytu budżetowego, jest opracowywany na podstawie przesłanek ekonomicznych i uwzględnia możliwości finansowe danej jednostki, natomiast organ stanowiący podejmuje decyzje oparte głównie na przesłankach politycznych, a nie ekonomicznych”.

Reklama
Natomiast o relacjach kompetencyjnych w zakresie dokonywania zmian przejrzyście się wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 października 2014 r. (sygn. akt I SA/Kr 1421/14), w którym m.in. wskazano, że organ stanowiący, uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji z własnej inicjatywy zmian nie objętych tym projektem. Dodatkowo sąd uznał, że w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca, zdaniem sądu, inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie. Musi ona dotyczyć ściśle określonej materii. Sam fakt podjęcia uchwały po wcześniejszym wystąpieniu wójta o dokonanie zmian w budżecie nie jest bowiem wystarczający – kluczowe jest porównanie zakresu inicjatywy wójta z treścią wprowadzonych przez radę zmian do budżetu.
Warto przytoczyć również stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 24 lipca 2018 r. (nr 103/2018), w której podkreślono, że: „Zmiany uchwały budżetowej dokonane bez zachowania tej procedury, tj. uchwalone na podstawie projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przygotowanego z inicjatywy organu stanowiącego czy też grupy radnych, w istotny sposób naruszają prawo”.
Zatem z kontekstu ww. regulacji prawnych i orzecznictwa wynika jednoznacznie, że kompetencje organu stanowiącego w przypadku zmian uchwały budżetowej są bardzo ograniczone. W zasadzie pod głosowanie może zostać poddany projekt, który jest wiernym odzwierciedleniem inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego, czyli wójta gminy.
Warto również podkreślić, że ww. zasady będą dotyczyć zmian budżetu w różnych aspektach wydatkowych. W konsekwencji w każdej sprawie – czy to zmiany wydatków na promocję czy obsługę prawną, czy remont ulicy lub chodnika – przede wszystkim niezbędna jest inicjatywa uchwałodawcza wójta. Przy czym w kontekście nieuprawnionych zmian budżetu w zakresie wydatków na obsługę prawną urzędu warty odnotowania jest nowy wyrok z tego zakresu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Rz 578/19). W uzasadnieniu tego orzeczenia m.in. napisano, że: „Rada bowiem dokonała zmian w uchwale budżetowej, w dziale 750, rozdział 75023 par. 4300, eliminując pozycję wydatkową o wartości 24 000 zł, pomimo że propozycja jakichkolwiek zmian w tym zakresie nie została uwzględniona w projekcie zmian uchwały budżetowej, przedstawionej przez burmistrza. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, czy nowelizacja uchwały budżetowej w omawianym zakresie wiązałaby się ze zwiększeniem wydatków lub ograniczeniem dochodów skutkujących wzrostem deficytu. Rada bowiem nie mogła sama wystąpić z inicjatywą modyfikacji w ramach działu 750, rozdział 75023 par. 4300 o kwotę 24 000 zł. Mógł wystąpić o to jedynie burmistrz i wówczas dopuszczalne byłoby procedowanie w tym zakresie, a także nadawanie wstecznego kształtu zaproponowanym zmianom”.
Podstawa prawna:
• art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
• art. 233 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020).