Kiedy działalność skutkuje utratą mandatu? Czy podpisanie umowy najmu można uzależnić od spłaty długu poprzedniego lokatora? Dlaczego uchwała rady dotycząca skargi mieszkańca nie podlega zaskarżeniu do sądu? Czy radni mogą określić w planie miejscowym konkretne parametry scalenia i podziału nieruchomości?
Powiat w trybie zamówień publicznych wybrał spółkę, która ma przeprowadzić eventy z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu. Ta z kolei w drodze umowy ma zamiar wyznaczyć na pośrednika stowarzyszenie (będzie ono podwykonawcą umowy między powiatem a spółką). Prezesem stowarzyszenia jest radny powiatu. Jest on także pełnomocnikiem spółki. Stowarzyszenie otrzyma wynagrodzenie od spółki, a nie od jednostki samorządowej. Czy nie spowoduje to utraty mandatu przez radnego?
Realizacja umowy między spółką a stowarzyszeniem, którego prezesem jest radny, spowoduje wygaśnięcie jego mandatu w trybie art. 383 par. 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Mimo tego że będący prezesem stowarzyszenia radny otrzyma wynagrodzenie od spółki, to i tak złamie zakaz z art. 25b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W sprawie istotne jest ustalenie, czy radny wykorzystuje mienie powiatu. Na ten temat wypowiedział się NSA w wyroku z 25 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2354/19). Zdaniem tego sądu „wykorzystaniem mienia powiatu” jest w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. uzyskiwanie wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz powiatu. NSA podkreślił, że pojęcie „mienie jednostki samorządu terytorialnego” powinno być interpretowane szeroko i obejmuje ono środki pieniężne również wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 550/17). Sama okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST), w której piastuje on mandat, stwarza podejrzenie, że jest on – z uwagi na działalność w organie stanowiącym jednostki i wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego – podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych dla siebie warunków korzystania z tego mienia w porównaniu z innymi osobami. Dlatego według NSA, stosownie do ustanawianych zakazów, radny nie może prowadzić firmy jako
przedsiębiorca ani też jako osoba zarządzająca działalnością gospodarczą innej osoby (tj. na cudzy rachunek), o ile w działalności tej wykorzystywane jest mienie JST, w której uzyskał mandat. Nie może być też przedstawicielem, pełnomocnikiem ani prokurentem w jej prowadzeniu.
Co ważne, wypłacenie stowarzyszeniu
wynagrodzenia za pośrednictwem spółki (wykonawcy), a nie bezpośrednio przez powiat, nie powoduje, że przekazane wynagrodzenie traci charakter środków pochodzących z budżetu powiatu. Działalność stowarzyszenia polegająca na przeprowadzeniu imprezy w ramach podwykonawstwa nastąpi z wykorzystaniem mienia powiatu, skoro stowarzyszenie przyjmie wynagrodzenie, które uprzednio objęte było umową między spółką a JST (stanie się jego elementem składowym wynagrodzenia wypłacanego spółce).
NSA wyjaśnił, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością. Ustawodawca kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (tak też NSA w wyroku z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05). Stowarzyszenie, podejmując działalność gospodarczą, prowadzi ją na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie biznesu i nie zmienia tego fakt, że dochód z niego jest przeznaczony na realizację celów statutowych i nie może być przekazany do podziału między jego członków (art. 34 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach). NSA dodał także, iż „zarządzaniem działalnością gospodarczą” w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. jest pełnienie funkcji prezesa stowarzyszenia, które w swym statucie uwzględnia prowadzenie działalności gospodarczej.
Warto też wskazać, że w ocenie NSA działania podejmowane przez radnego mogą w odbiorze społecznym tworzyć wrażenie układu służącego wykorzystaniu mienia powiatowego przez radnego działającego w różnych rolach, mianowicie jako prezes zarządu stowarzyszenia i pełnomocnika spółki, będących wykonawcami zadań wynikających z umowy zawartej z powiatem, jako zamawiającym.
•art. 383 par. 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 684;
ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 130)
•art. 25b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1571)
•art. 34 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 713).
Rada miasta w uchwale w sprawie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zapisała, że umowy najmu lokali mogą być zawierane z osobami, które w zamian za najem uregulują w całości ciążące zaległości czynszowe powstałe z winy dotychczasowego najemcy. Czy takie postanowienie jest zgodne z prawem?
Taki zapis narusza wiele przepisów ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (dalej k.c.). Wypowiadał się na ten temat SA w Gliwicach. W wyroku z 13 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 255/19) uznał, że analogiczny zapis uchwały łamie szeroko rozumianą swobodę umów. Zasada ta wynika z art. 3531 k.c. Zgodnie z tym przepisem strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
Zdaniem gliwickiego WSA swoboda ta doznaje oczywiście pewnych ograniczeń, w tym wynikających z prawa administracyjnego, ale tylko i wyłącznie wtedy, kiedy prawo to do tego upoważnia i na zasadach w nim określonych. W tym przypadku ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, w szczególności jej art. 21, tego rodzaju ograniczeń (uzależniających zawarcie umowy najmu od przejęcia zobowiązań poprzedniego najemcy) nie przewidują. Regulacja ta nie dopuszcza (poza zakresem wskazanym w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2) ograniczenia swobody zawierania umów najmu lokali i kształtowania ich treści w drodze uchwały rady gminy podjętej na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gliwicki sąd administracyjny podał, że taki zapis stanowi istotne naruszenie art. 519 par. 2 k.c., bo istotnie ogranicza tę wolę stron. Zgodnie z przywołanym przepisem przejęcie długu może nastąpić przez:
1) umowę między wierzycielem a osobą trzecią za zgodą dłużnika; przy czym oświadczenie dłużnika może być złożone którejkolwiek ze stron;
2) umowę między dłużnikiem a osobą trzecią za zgodą wierzyciela; oświadczenie wierzyciela może być złożone którejkolwiek ze stron; jest ono bezskuteczne, jeżeli wierzyciel nie wiedział, że osoba przejmująca dług jest niewypłacalna.
Ponadto w przedmiotowej sprawie gmina, będąca podmiotem administracji publicznej i jednocześnie przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: u.o.k.i.k.), narusza prawo, nadużywając swojej pozycji dominującej. Zdaniem gliwickiego WSA zapis w umowie najmu wypełnia zakazy zawarte w art. 9 ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.k.i.k. Według tego przepisu nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy; narzucaniu przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści. Zdaniem sądu, jeśli chodzi o uchybienie ostatniemu z wymienionych zakazów, to nieuzasadnione korzyści gminy mogą polegać na dochodzeniu od poprzednich najemców niezapłaconych czynszów mimo tego, iż został one już uregulowane przez nowego najemcę.
• art. 21 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1182; ost.zm. Dz.U. z 2019 r, poz. 1309)
• art. 3531, art. 519 par. 2 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2019 r, poz. 1495)
• art. 9 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 369; ost.zm. Dz.U. z 2019 r, poz. 1667)
Rada gminy uchwałą rozstrzygnęła skargę mieszkańca na działalność wójta. Skarżący nie jest zadowolony. Czy może zwrócić się w sprawie tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego?
Nie, mieszkaniec gminy nie może zaskarżyć uchwały do sądu administracyjnego. Została ona podjęta w wyniku rozpoznania skargi, co reguluje art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), znajdującego się w Dziale VIII k.p.a., pt. „Skargi i wnioski”. W myśl powołanego przepisu przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Jak wskazał WSA w Poznaniu w postanowieniu z 22 października 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 880/19), postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania i nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego. Jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Zdaniem poznańskiego sądu administracyjnego celem tego postępowania jest ocena skutków działania czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie nie dotyczy zatem stwierdzenia czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe, nawet wówczas gdy przybiera formę uchwały rady gminy (w takiej bowiem formie organ ten załatwia sprawy należące do jego właściwości), nie podlega więc kontroli legalności sprawowanej przez sądy, gdyż nie mieści się ono wśród aktów poddanych jego kognicji, określonych w art. 3 par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09).
• art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; ost.zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2196)
• art. 3 par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2070)
Rada gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi. W jednym z zapisów dotyczącym scalania i podziału nieruchomości przyjęła, że dla terenu obsługi produkcji w gospodarstwach leśnych i rybackich szerokość frontu działki może wynieść 30 m. Czy rada mogła to zrobić?
Nie, taki zapis planu narusza art. 101 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Wskazuje on wyraźnie, że przepisy dotyczące scalania i podziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Sprawą zajmował się m.in. WSA w Poznaniu (wyrok z 24 października 2019 r.; sygn. akt IV SA/Po 865/19). Wyjaśnił on, że w przypadku gruntów rolnych w miejsce procedury scalania i podziału nieruchomości funkcjonuje postępowanie w sprawie scalenia i wymiany gruntów, którego celem jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Wynika to z art. 1 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Stąd umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza art. 101 ust. 2 u.g.n.
• art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
• art. 101 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020)
• art. 1 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 908; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 861)
Subskrybuj nas na Youtube
