Na ostatniej sesji rady miasta podjęliśmy uchwałę zmieniającą budżet. Nie określiliśmy w niej w pełni źródeł pokrycia planowanego deficytu, który ma wynieść 4 mln zł. Wskazaliśmy tylko, że część stanowić będzie 3 mln zł pożyczki. Brakuje pokrycia w innych źródłach, np. wolnych środkach czy nadwyżce budżetowej. Czy regionalna izba obrachunkowa może tę uchwałę podważyć?
Uchwała zmieniająca budżet, w której nie wskazano pełnego pokrycia źródeł planowanego deficytu, jest prawnie wadliwa. Należy więc oczekiwać interwencji ze strony regionalnej izby obrachunkowej. Ale nie od razu stwierdzi ona nieważność uchwały.
Analiza zadanego pytania wymaga odniesienia się do stosownych regulacji ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 211 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Jest on uchwalany na rok budżetowy, czyli rok kalendarzowy.
Reklama

Co w treści

Podstawą gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, która składa się z:

Reklama
1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2) załączników.
Uchwała budżetowa – zgodnie z art. 212 u.f.p. – powinna określać:
1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych,
2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych,
3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST,
5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST,
6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p.;
6a) limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (innych niż określone w pkt 6);
7) kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST;
8) szczególne zasady wykonywania budżetu JST w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw,
9) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy,
10) inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego JST.

Przewidziane i przejściowe niedobory

Warto przypomnieć, że deficyt oznacza różnicę między dochodami a wydatkami budżetu wynikającymi z uchwały budżetowej, która stanowi podstawę gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym (por. np. uchwała nr 57/2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 24 października 2012 r.).
Planowany deficyt jest zupełnie czymś innymi niż przejściowy deficyt. W doktrynie wskazuje się, że deficyt przejściowy to niedobór budżetu, lecz nieplanowany, występujący w perspektywie tylko jednego roku budżetowego (nie jest wykazywany w uchwale budżetowej), a spowodowany nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów. Natomiast planowany deficyt, jak sama nazwa wskazuje, związany jest z planowaniem i finansowaniem potrzeb budżetowych w okresie dłuższym niż jeden rok.
Z przepisów wynika wymóg ustawodawcy, by w uchwale budżetowej znajdowało się pełne (kwotowe) pokrycie planowanego deficytu budżetu JST, a nie jedynie częściowe – jak sugeruje się w zapytaniu. Rzecz jasna, wskazana pożyczka jak najbardziej może służyć pokryciu planowanego deficytu, wynika to bowiem wprost z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdzie postanowiono, że JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu JST. Jednak z analizy danych wynika jednoznacznie, że te środki pożyczkowe są niewystarczające, co jest zjawiskiem negatywnym.

Działania RIO

Pośrednio pomocne w ocenie podanego zapytania może być również stanowisko wyrażone w uchwale nr 19/81/2019 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 2 sierpnia 2019 r. W uchwale tej również podważono nieprawidłowe określenie wspomnianych źródeł pokrycia planowanego deficytu, które było skutkiem różnic pomiędzy danymi z uchwały budżetowej a danymi zawartymi z sprawozdaniach z wykonania budżetu gminy. Finalnie skutkowało to interwencją nadzorczą RIO wskazującą na konieczność modyfikacji w uchwale budżetowej. Jakkolwiek ta sprawa różni się od sytuacji opisanej w pytaniu, to mechanizm prawidłowego działania (określania źródeł pokrycia deficytu) jest tożsamy. Sprowadza się do wniosku, że planowany deficyt musi mieć pełne (nie tylko częściowe) pokrycie, w źródłach wykazanych w uchwale zmieniającej budżet.
W opisanym przypadku należy więc się liczyć z interwencją RIO, która zapewne skieruje stosowną uchwałę do gminy, nakazującą wyeliminowanie nieprawidłowości. Nie oznacza to, że zostanie stwierdzona automatycznie nieważność uchwały, gmina dostanie bowiem z pewnością czas na dokonanie zmian. Dopiero niedostosowanie się do zaleceń izby obrachunkowej spowoduje daleko idące skutki w budżecie gminy w następstwie wtórnej uchwały izby obrachunkowej. ©℗
wAŻNE Deficyt przejściowy to niedobór budżetu występujący w perspektywie jednego roku, a spowodowany nieosiągnięciem zaplanowanych dochodów.
Podstawa prawna
Art. 72 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 89 ust. 1, art. 90, 211 i 212 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).