Władze samorządowe nierzetelnie realizują zadania z profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków. Zamiast programów o sprawdzonej skuteczności finansowane są głównie pogadanki, konkursy, wycieczki czy festyny – ocenia w raporcie Najwyższa Izba Kontroli.

Według specjalistów takie działania nie tylko nie mają naukowo potwierdzonej efektywności, ale mogą również, bez nadzoru kompetentnych osób wywierać szkodliwy wpływ, zwłaszcza na dzieci. Tymczasem skontrolowane urzędy działaniami o niepotwierdzonej skuteczności objęły w latach 2016-2018 niemal dziesięciokrotnie większą liczbę osób niż programami rekomendowanymi.

Polski system profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii opiera się na trzech różnych poziomach administracji – rządowej, samorządów wojewódzkich i samorządów gminnych.

Na każdym poziomie realizowany jest na podstawie wzajemnie uzupełniających się programów: narodowego programu zdrowia i odpowiednio wojewódzkich i gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz programów przeciwdziałania narkomanii.

Działania w ich ramach finansowane są m.in. z dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W 2017 r. te dochody wyniosły w sumie blisko 830 mln zł.

"Używanie substancji psychoaktywnych często prowadzi nie tylko do uzależnienia, powoduje też szereg problemów psychicznych i fizycznych, społecznych i gospodarczych. Dlatego tak istotna jest szybka reakcja na zjawiska oceniane jako szkodliwe i niepożądane" – napisała Izba w raporcie. Według niej profilaktyka przyniesie wymierne efekty, jeśli będzie prowadzona przede wszystkim na podstawie programów i działań o potwierdzonej naukowo skuteczności.

Od 2010 r. w Polsce działa system rekomendacji programów profilaktycznych. W jego ramach oceniane są programy promocji zdrowia psychicznego, profilaktyki uzależnień i profilaktyki innych zachowań problemowych dzieci i młodzieży. Zdaniem NIK Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii, które współtworzą ten system, rzetelnie wywiązywały się ze swych zadań. W badanym okresie, razem z Instytutem Psychiatrii i Neurologii oraz Ośrodkiem Rozwoju Edukacji, przyczyniły się do rozwinięcia systemu i poszerzenia oferty programów profilaktycznych o potwierdzonej skuteczności. Liczba takich programów wzrosła do 23 w 2018 r. z 11 w 2013 r.

Z raportu wynika, że mimo dostępu do takich narzędzi znaczna część samorządów gmin i województw wykazuje większe zainteresowanie realizacją programów i działań, które nie spełniają standardów skutecznej profilaktyki – imprezami plenerowymi, sportowymi czy pogadankami. I to właśnie takimi działaniami obejmowane są największe grupy uczniów, ich rodziców i nauczycieli.

Także szkoły, zobowiązane podstawą programową do realizacji zadań z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, opierają się przede wszystkim na programach i działaniach o niepotwierdzonej skuteczności. W znacznej części szkół (32 proc.) w latach 2016-2018 nie zrealizowano żadnego rekomendowanego programu profilaktycznego – wśród szkół podstawowych odsetek ten wyniósł 32 proc., a wśród ponadpodstawowych 35 proc.

NIK wyjaśnia, że niechęć do finansowania programów o sprawdzonej skuteczności, jak tłumaczą przedstawiciele kontrolowanych urzędów, wynika m.in. z wysokich kosztów (są to zwykle programy długookresowe, jednocześnie kierowane do niewielkiej liczby uczestników), konieczności zatrudnienia do realizacji tych zadań osób spełniających wysokie wymagania merytoryczne czy z niewystarczającej liczby szkoleń dla realizatorów działań.

Poprawa sytuacji, choć zdaniem NIK niewystarczająca, nastąpiła po wejściu w życie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020. Nałożono wtedy na samorządy obowiązek wdrażania i upowszechniania programów profilaktycznych o naukowych podstawach lub o potwierdzonej skuteczności, w szczególności zalecanych w ramach systemu rekomendacji. Dane te dotyczą jednak całego kraju, w kontrolowanych przez NIK gminach taka poprawa w tym zakresie nie nastąpiła.

Na działania o niepotwierdzonej skuteczności postawiły także samorządy sześciu skontrolowanych województw: lubelskiego, mazowieckiego, podlaskiego, śląskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego. To ostatnie, w badanym okresie nie sfinansowało ani jednego rekomendowanego programu.

A raportu wynika, że w sumie w latach 2016-2018 samorządy województw w ramach własnych programów rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomani finansowały przede wszystkim inwestycje i zakupy inwestycyjne w placówkach leczenia uzależnień, kształcenie i podnoszenie kwalifikacji kadr lecznictwa odwykowego oraz realizację innych niż rekomendowane programów i działań profilaktycznych. Na te cele przeznaczyły ok. 98 proc. pieniędzy w ramach wojewódzkich programów (tj. prawie 67,5 mln zł z niemal 69 mln zł).

Mimo zapisów w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020 część kontrolowanych przez Izbę urzędów wciąż ma wątpliwości, czy są zobowiązane do wdrażania i upowszechniania profilaktycznych programów rekomendowanych. Dlatego NIK wnioskuje do Ministerstwa Zdrowia o doprecyzowanie przepisów tak, by ten obowiązek został wskazany samorządom gmin i województw bezpośrednio w ustawach o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i narkomanii.

Największy wpływ na kształtowanie strategii działań profilaktycznych w środowisku lokalnym mają gminy. Według danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydają one ok. 99 proc. pieniędzy przeznczonych na ten cel, z czego 63 proc. na działania skierowane do dzieci i młodzieży.

W ocenie NIK istotny wpływ na to, jakie działania z zakresu profilaktyki podejmowały poszczególne gminy, miało nierzetelne podejście do konstruowania gminnych programów profilaktycznych. Ich opracowanie powinna poprzedzać dokładna diagnoza miejscowych problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych, która powinna prowadzić do ustalenia rozmiarów problemów, tendencji w zachodzących zjawiskach oraz wskazania kluczowych zagrożeń i potrzeb w tym zakresie.

Kolejnym etapem powinien być wybór celów odnoszących się do zidentyfikowanych w diagnozie najważniejszych problemów. Cele te powinny być opisane zgodnie z zasadą S.M.A.R.T. – specyfic, measurable, achievable, relevant, time-bound czyli: konkretnie i prosto, mierzalnie, w sposób dający się ocenić jakościowo, realistycznie i w powiązaniu z czasem.

NIK zaznacza w raporcie, że skontrolowane gminy część lub wszystkie cele formułowały jednak na wysokim poziomie ogólności, co utrudniało ich rzetelną ocenę skuteczności podejmowanych działań, a część tych celów nie miała związku ze zdiagnozowanymi problemami i zagrożeniami.

Zdaniem NIK jednym z istotnych czynników utrudniających dogłębne przeprowadzenie diagnozy lokalnych problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych (spośród skontrolowanych gmin tylko połowa przeprowadziła diagnozę należycie), a zwłaszcza oceny skuteczności podjętych działań i ich wpływu na zachowania mieszkańców gminy jest wynikający z przepisów krótki, bo zaledwie roczny okres obowiązywania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a także programu przeciwdziałania narkomanii.

Dlatego Izba zwróciła się do Ministra Zdrowia o rozważenie wprowadzenia obowiązku realizacji zadań z zakresu profilaktyki uzależnień na podstawie wieloletnich programów gminnych.

Najwyższa Izba Kontroli wskazała również, że dotychczas Minister Zdrowia nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia oceny, tzn. nie sprawdził, czy systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia publicznego osiągnął zakładane cele. Nie przeprowadziły jej także Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii i Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Wszystko to, zdaniem NIK, uniemożliwiło tym instytucjom ocenę trafności i skuteczności podjętych dotychczas działań z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, ujętych w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020.