Wstęp - Bożena Ławnicka

Premier więc zapowiedział opracowanie przepisów, które zmuszą włodarzy do zachowania proporcji między zielenią a miejską pustynią. Stosowne regulacje mają się znaleźć w nowo powstającej w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju ustawie o planowaniu przestrzennym. Przeznaczenie terenu oraz zasady zagospodarowania przestrzeni miejskiej mają być najpierw określone w planie ogólnym, sporządzanym obowiązkowo dla całego obszaru gminy. Tylko te grunty, które zostaną w nim wskazane jako budowlane, można będzie potem objąć planem zabudowy i wydać pozwolenie na budowę. – W ten sposób ochronimy gminę przed rozpraszaniem zabudowy i przed zabetonowaniem całego miasta – twierdzi MIR. Ale eksperci uważają, że to nie wystarczy. Konieczne są zmiany innych przepisów, np. budowlanych czy w wodnych. Do zazieleniania miast nie zachęca też ustawa o ochronie przyrody. – Nie ma w niej bezpośrednich rozwiązań, które przyczyniłyby się do dbałości o zieleń – uważa radca prawny Krzysztof Gruszecki. Według niego rady gmin nie bardzo mogą wpływać na zagospodarowanie terenów publicznych, nie mogą też zobowiązać mieszkańców, by na swoich działkach sadzili roślinność. Do tego dochodzą zbyt niskie, zdaniem ekspertów, stawki za wycinkę drzew.

Jak będzie, zobaczymy w ciągu najbliższych kilku lat. I nie tylko dlatego, że po ewentualnej wygranej w wyborach PiS faktycznie zmieni ustawę o planowaniu przestrzennym. Także z tego powodu, że miasta zaczynają się budzić, jeśli chodzi o kwestie ochrony klimatu.

Wykruszenie betonu z miast możliwe, choć wymaga zmian wielu przepisów [TEKST NAGRODZONY W KONKURSIE DZIENNIKARZE DLA KLIMATU]

Rząd stawia na tylko jedną ustawę

Opracowaniem regulacji, która z centrów miast ma wyprzeć wszechobecny beton, zajmie się Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. Konkretnie chodzi o nowe prawo o planowaniu przestrzennym, jednak zdaniem ekspertów to zdecydowanie za mało

– Zrobimy takie przepisy, żeby deweloperzy i włodarze miast musieli w odpowiednich proporcjach dbać również o zieleń, drzewa… – mówił Mateusz Morawiecki podczas niedawnej konwencji programowej PiS w Katowicach. Zapewnienia premiera to odpowiedź na głośną społeczną dyskusję na temat zamieniania placów i skwerów w betonowe pustynie, które sprawiają, że w pozbawionych drzew, krzewów i trawników centrach miast jest o kilkanaście stopni goręcej niż na ich obrzeżach, a większa ulewa w kilka chwil zmienia ulice w rwące rzeki lub nieprzejezdne jeziora. Z naszych informacji wynika, że opracowaniem zmian w prawie ma się zająć przede wszystkim Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, a nowe regulacje powinny zostać wprowadzone do nowej ustawy o planowaniu przestrzennym. Jej projekt, którego jest już wstępny zarys, będzie procedowany dopiero w przyszłej kadencji, o ile oczywiście obecna ekipa utrzyma się przy władzy (czytaj też stanowisko MIR).

Stanowisko MIR z 23 lipca 2019 r.

W projektowanych przez nas zmianach w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ułatwimy miastom zarządzanie przestrzenią tak, by miejsca na miejską zieleń były rezerwowane dla całej gminy. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz zasad zagospodarowania przestrzeni nastąpi najpierw w planie ogólnym, sporządzanym obowiązkowo dla całego obszaru gminy. Zostanie przesądzone, które tereny będą pod zabudowę, a które nie będą zabudowane. W ten sposób ochronimy gminę przed rozpraszaniem zabudowy i przed zabetonowaniem całego miasta. Podstawą lokalizowania zabudowy będzie plan zabudowy podobny do dzisiejszego planu miejscowego. Plan zabudowy obejmie tereny określone w planie ogólnym jako budowlane i będzie podstawą wydawania pozwolenia na budowę. Istniejącą zabudowę będzie można uzupełniać tylko na terenach przeznaczonych do tego w planie ogólnym, ale jeśli nie będzie to teren objęty planem zabudowy, to ta nowa zabudowa będzie musiała spełnić standardy urbanistyczne. Finalizujemy pracę nad całkowicie nową ustawą Prawo o planowaniu przestrzennym. Już teraz, jak najwcześniej, publicznie rozmawiamy o założeniach nowego systemu i jesteśmy zdeterminowani, by przekonać do nich wszystkich, którym zależy na ładzie przestrzennym w Polsce. Mocno zwiążemy też planowanie rozwoju z planowaniem przestrzennym. Praktyka stosowania obecnych przepisów prowadzi bowiem do chaotycznej zabudowy, pogorszenia warunków życia, nieprzewidywalności przestrzeni utrudniającej lokalizacje inwestycji. Jak szacuje Polska Akademia Nauk, tracimy rocznie przez chaos ponad 86 mld zł.

Ale czy zmiany w przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego wystarczą, by ograniczyć betonozę? Otóż zdaniem ekspertów, z którymi rozmawialiśmy, nie. Korekty wymagają też prawo wodne, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Inny powinien też być sposób obliczania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w przepisach budowlanych.

TGP. Tygodnik Gazeta Prawna. 26 lipca 2019

TGP. Tygodnik Gazeta Prawna. 26 lipca 2019

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

1. planowanie przestrzenne – narzędzia są, choć wymagają poprawy

– Mamy dużo brzydkiej, niepielęgnowanej, bezładnie rozrzuconej zieleni i mało zwartych, zróżnicowanych biologicznie kompleksów zielonych o wysokich walorach estetycznych – diagnozuje sytuację w polskich miastach Maciej Lewandowski z warszawskiego biura projektowego Grupa 5 Architekci. – Ich znaczenie dla mikroklimatu miast zaczynamy rozumieć dopiero podczas upałów, bo idąc ulicą tylko w cieniu drzew, możemy złapać oddech i chwilę ochłonąć – dodaje. I przypomina, że co do zasady plany miejscowe są lepszymi narzędziami do realizowania polityki przestrzennej gminy niż decyzje o warunkach zabudowy. W planach można bowiem określić, ile zieleni powinno się znaleźć na danym terenie, tzw. wuzetki tego nie przewidują. – Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że zapisy planów muszą być jednoznaczne i jako takie wiążące. Jeżeli określone okazy lub zespoły zieleni nie są objęte ochroną, to nic nie stoi na przeszkodzie, by je usunąć, by zrealizować zamierzenie budowlane wypełniające parametry urbanistyczne dopuszczone planem – twierdzi architekt. Przy czym zwraca uwagę, że jeśli w planie nie ma wyraźnych zapisów, to nie można zmusić inwestora do dodatkowych uzgodnień, np. w sprawie gospodarki zielenią. W takiej sytuacji nawet negatywna opinia gminnego wydziału ochrony środowiska wobec przewidywanego usunięcia drzew lub krzewów nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

– Ale plany miejscowe już dzisiaj mogą zawierać różnego rodzaju regulacje dotyczące zieleni, np. określać minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej terenów zabudowywanych – tłumaczy z kolei Grzegorz Buczek, architekt i urbanista, członek Zarządu Oddziału Warszawskiego SARP. Od kogo to zależy? Sprawa jest skomplikowana, bo w tworzeniu planu uczestniczą zarówno specjaliści różnych branż, jak i władze miasta, radni oraz mieszkańcy zgłaszający uwagi w trakcie konsultacji. Drugą kwestią jest przestrzeganie planu – gdyby realizować to, co jest w nich zapisane, zieleni byłoby więcej nawet na zabetonowanych obszarach. Według Grzegorza Buczka polski system planowania przestrzennego zawiera narzędzia, które mogą być właściwie użyte do reagowania na skutki zmian klimatu. Antidotum, jego zdaniem, jest wprowadzanie do przestrzeni miejskiej „maksimum zieleni” i zapobieganie nadmiernemu utwardzaniu powierzchni w procesach urbanizacyjnych i reurbanizacyjnych. – Kiedyś była taka tendencja, że wszystko, co nie było zabudowywane albo asfaltowano, albo zabetonowywano, a ostatnio wykłada się kostką Bauma. To powoduje nagrzewanie się powierzchni i sprzyja szybkiemu spływowi wód opadowych – wskazuje przedstawiciel SARP. Dodaje, że także dachy budynków były standardowo pokrywane papą, co wzmacniało nagrzewanie, a zabudowa często była realizowana poprzecznie w stosunku do kierunków wiatrów i utrudniała przewietrzanie miasta. – Te wszystkie zmiany mogą być rozwiązywane za pomocą dwóch podstawowych dokumentów planistycznych: opracowywanych obowiązkowo przez gminy studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – twierdzi Grzegorz Buczek. Przy czym, jak zauważa, planów jest nadal zbyt mało, np. w Warszawie pokryte jest nimi mniej niż 40 proc. powierzchni miasta. A do tego nie wszystkie są aktualne, zwłaszcza w zakresie zapobiegania zmianom klimatu, bo były wykonywane w czasach, gdy nie było świadomości narastających problemów klimatycznych. Uwagę na niedostatki istniejących planów zwraca uwagę także Maciej Lewandowski. Wśród przyczyn usuwania drzew i krzewów wymienia ustalanie w aktach prawa miejscowego wysokich współczynników parkingowych, które przy niekorzystnych warunkach gruntowych powodują, że trzeba projektować płytkie i rozległe garaże. Rozciągają się one wtedy pod całą powierzchnią działki i stają się powodem usuwania drzew – ich korzenie nie pozwoliłyby bowiem na taką podziemną zabudowę. Innym przykładem jest pozbywanie się starych drzew porastających wnętrza kwartałów lub dziedzińców w zespołach przedwojennej zabudowy z uwagi na dogęszczanie tych terenów nową zabudową. – Takie dogęszczanie, zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, oraz z planami miejscowymi lub decyzjami o warunkach zabudowy, prowadzi niestety do zanikania lokalnych drobnych wysp zieleni, których w obrębie takiej inwestycji nie udaje się już odzyskać – dodaje ekspert.

Co trzeba zmienić w planowaniu? Według Grzegorza Buczka m.in. język dokumentów planistycznych. Dziś nie jest on dostatecznie bogaty, by wprowadzać do nich – zwłaszcza do planów miejscowych – ustalenia dotyczące bardziej ochronnego i mniej konwencjonalnego zagospodarowania otwartych terenów zieleni. – Konieczne są nowe pojęcia uwzględniające m.in. retencję i inne rozwiązania dostosowujące miasta do zmian klimatycznych. Tymczasem rozporządzenie ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było zmieniane od 2003 r. – zauważa ekspert. Zwraca też uwagę, że brakuje szczegółowych wytycznych, jak wprowadzać do miejscowych dokumentów planistycznych rozwiązania adaptacyjne do zmian klimatu, a to one są podstawą realizacji zabudowy i zagospodarowania. To widać chociażby w przyjętej niedawno przez stolicę „Strategii adaptacji do zmian klimatu”. – Strategie nie działają bezpośrednio tylko za pomocą narzędzi planistycznych – tłumaczy Buczek. Oznacza to, że by prawidłowo zadziałały zapisy strategii wymagają wprowadzenia do planu miejscowego.

2. prawo budowlane – zbyt skromne wskaźniki

Kolejnym miejscem, gdzie powinno dojść do zmian, jest prawo budowlane. Nawet nie tyle sama ustawa, co rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Grzegorz Buczek wskazuje, że zmiany w przepisach budowlanych wymagałby nowego sposobu wyliczania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wspomniany akt wykonawczy definiuje ten wskaźnik następująco: jest to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Nie ma przy tym znaczenia, czy są to drzewa, krzewy czy trawniki. To także woda powierzchniowa znajdująca się na tym terenie. Do wskaźnika liczy się ponadto 50 proc. powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych miejsc zapewniających naturalną wegetację roślin, nie mniejszych niż 10 mkw. – Teraz wskaźnik ma 100 proc. wartości, nawet jeżeli w projekcie zagospodarowania terenu pojawi się zwykły trawnik. A ten w trakcie eksploatacji osiedla często zanika – mówi przedstawiciel SARP. – Ale jeśli w tym samym projekcie zaproponuje się jakieś szczególne rozwiązania, zadrzewienie czy wprowadzenie zieleni średniowysokiej, to wskaźnik nie wzrośnie. Natomiast niekonwencjonalne, a bardzo efektywne tlenowo w gęstej zabudowie rozwiązania, jak zieleń na ścianach budynków, dachach, czy stropach garaży podziemnych, mają wręcz współczynnik zmniejszający (znacznie poniżej 100 proc.) – wyjaśnia Grzegorz Buczek. W jego ocenie bez zmian wyliczania wskaźnika inwestorzy nie mają zachęty do stosowania takich rozwiązań, które choć efektywne, są kosztowne. Z kolei Maciej Lewandowski twierdzi, że powierzchnie zielone podnoszą wprawdzie wartość inwestycji, ale zieleń ta często nie ma przełożenia na wartość przyrodniczą. – W intensywnej zabudowie, wykorzystującej w pełni dopuszczone aktami prawa miejscowego współczynniki urbanistyczne, zieleń coraz częściej porasta stropodachy i tarasy czy wąskie skrawki gruntu między granicą działki a ścianą garażu podziemnego. Elementy zielone ostatnio zaczynają się też pojawiać na elewacjach. Niestety są one tylko substytutem naturalnej zieleni, a koszty i problemy związane z jej utrzymaniem przechodzą na użytkowników i właścicieli – dodaje Maciej Lewandowski.

W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych są jeszcze dwa istotne wskaźniki – jeden mówiący o tym, że m.in. na działkach budowlanych co najmniej 25 proc. powierzchni ma być biologicznie czynne, o ile plan miejscowy nie mówi inaczej, oraz że na placach zabaw dla dzieci i miejscach rekreacji dla niepełnosprawnych powinno być co do zasady co najmniej 30 proc. powierzchni biologicznie czynnej. I to wszystko. (więcej opinia Kingi Grzelak)

3. ustawa o ochronie przyrody – iluzoryczna piecza nad drzewami

Wprawdzie przepisy o ochronie zieleni zajmują cały rozdział w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), ale i one w żaden sposób nie zachęcają do zazieleniania miast. Więcej, trudno powiedzieć, by skutecznie chroniły to, co na terenach miejskich istnieje dzisiaj. A jeśli nawet chronią zieleń, to raczej na terenach prywatnych, a nie publicznych. I nie mówimy o lex Szyszko, tylko obecnych regulacjach. – W ustawie nie ma przepisów, które wprost określałyby kryteria, jakimi powinien kierować się organ, wydając decyzje w przedmiocie usuwania drzew lub krzewów – zauważa Kinga Grzelak z kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners. – Decyzja w tym zakresie jest uznaniowa. Oznacza to, że organ administracji każdorazowo rozważa, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Ewentualne zmiany w tym zakresie musiałyby zostać tak wyważone, by nie ingerowały zbyt nadmiernie w prawo własności, którego ochrona zapewniona jest na poziomie konstytucyjnym – zwraca uwagę ekspertka. Również specjalizujący się w tematyce środowiskowej radca prawny Krzysztof Gruszecki jest zdania, że ustawę o ochronie przyrody trzeba zmienić. – Nie ma tam bezpośrednich rozwiązań, które przyczyniłyby się do dbałości o zieleń w miastach – stwierdza. Jakich na przykład? Takich, które nie tylko pozwoliłyby radom gmin wpływać na zorganizowanie i zagospodarowanie terenów publicznych, ale również zobowiązać mieszkańców do tego, by swoje posesje zagospodarowywali zielenią. – W wielu krajach samorządom wolno w ten sposób ingerować w przestrzeń. U nas nie ma nawet podstawy do wprowadzania tego typu ograniczeń – dodaje prawnik. Gdzie te regulacje powinny się znaleźć? Zdaniem Krzysztofa Gruszeckiego konkretnie w przepisach dotyczących zieleni, czyli w art. 78 i następnych.

Betonoza odpowiada za wyspy ciepła i zalewane ulice

Określenie wylansowane przez organizację „Miasto Jest Nasze”, które podbiło media społecznościowe. Betonoza bynajmniej nie ogranicza się do pokrywania betonowymi nawierzchniami miejskich placów. Mamy z nią do czynienia także w parkach czy na otwartych terenach służących wypoczynkowi i rekreacji, w których są nieprzepuszczalne dla wody opadowej alejki czy placyki. To również modernizacja dróg i ulic zaczynająca się od wycinki starych drzew, a także nadmierne utwardzanie nawierzchni na osiedlach mieszkaniowych i przy domach jednorodzinnych oraz wznoszenie centrów handlowych i sportowych z gigantycznymi wyasfaltowanymi parkingami. Skutkiem betonozy są nie tylko miejskie wyspy ciepła, gdzie temperatura sięga latem 50 st. C., ale i gigantyczne rozlewiska po deszczach – kanalizacja deszczowa bowiem nie jest w stanie przejąć szybko spływającej wody.
©℗

Na kolejną sprawę – niskie opłaty za wycięcie drzew – zwraca uwagę Maciej Lewandowski. – Gdyby były wyższe, inwestorzy zanim zdecydowaliby się na zaakceptowanie projektu, który przewiduje ich wycięcie, głębiej zastanowiliby się nad każdym okazem – mówi architekt. Zwłaszcza że – jak dodaje radca prawny Wojciech Gwóźdź – opłat za wycinkę można w ogóle uniknąć, gdy przeprowadzi się nowe nasadzenia. Przy czym Maciej Lewandowski zwraca uwagę, że nie jest do końca pewne, czy gminy prawidłowo interpretują art. 83d ust. 5 ustawy. – Organy administracji architektoniczno-budowlanej żądają niekiedy przedstawienia przez inwestorów uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia. Jednak z brzmienia art. 83d ust. 5 trudno wywieść podstawę prawną do takiego żądania – tłumaczy architekt. W efekcie tego inwestorzy pozyskują warunkowe pozwolenie na wycinkę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, którą realizują po jego uzyskaniu. I urząd nie ma, jak się wycofać z takiej decyzji. Prawnicy wskazują jednak, że działanie takie jest prawidłowe (opinia Mateusza Karciarza).

opinie ekspertów

Lepsze plany to działanie dopiero na przyszłość
Dr hab. Maciej J. Nowak Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny

Narzędzia polityki przestrzennej (studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) w większym stopniu określają dziś przyszłe zagospodarowanie terenu, aniżeli korygują stan obecny. Oznacza to, że w obecnym systemie można przede wszystkim zachęcać organy gmin, by zwłaszcza w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szerszym niż dotąd zakresie wyznaczały np. tereny zielone (choć oczywiście w wielu gminach takie praktyki są zauważalne).

Warto jednak skazać kilka konkretnych kierunków w zakresie ograniczenia powstawania betonozy. Można rozszerzyć zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (lub jego odpowiednika) przez określenie bardziej szczegółowych wytycznych w zakresie zachowania zieleni w ramach inwestycji, np. w obszarach przestrzeni publicznej, zabudowy mieszkaniowej czy komercyjnej. Wytyczne te mogłyby być opracowywane na podstawie analiz zbliżonych do formuły bilansu terenów pod zabudowę (ewentualnie nawet powiązane). Poprawność jej uwzględnienia w studium mógłby weryfikować w ramach uzgodnień organ ochrony przyrody, np. regionalny dyrektor ochrony środowiska (podobnie jego rola wyglądałaby na etapie uchwalania planu miejscowego). Problemem pozostaje niewydolność systemu gospodarki przestrzennej i ograniczona skuteczność studiów (dlatego tak ważna jest całościowa, nie fragmentaryczna reforma planowania). Oczywiście niezależnie od powyższego odpowiednie wymogi powinny zostać wprowadzone w regulacjach dotyczących bezpośrednio ochrony środowiska. Ograniczenia związane z realizacją inwestycji bez zieleni powinny w takim ujęciu zostać uznane za „przepisy odrębne”, do których w braku planów miejscowych należy dostosować, zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy. 

W przestrzeni publicznej dziś nie musi być trawników i zadrzewień
Kinga Grzelak prawnik, Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k.

Przepisy rozporządzenia w
sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalają minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego na poziomie 25 proc. powierzchni działki, jednak tylko w odniesieniu do działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynków opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania. W pozostałym zakresie kwestie te organy planistyczne winny uregulować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (o ile takie w danej gminie zostały uchwalone). Oznacza to, że obecnie brak jest szczegółowych wymagań co do minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego w przestrzeni publicznej skupionej w centrum danej gminy. To pozwala na dość swobodne ustalanie ww. parametru. Zasadne wydaje się zatem uregulowanie tej kwestii na poziomie ustawowym (uchwalanie miejscowych planów jest co do zasady nieobowiązkowe). Zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej przez np. nawiezienie kruszywa i jego ubicie, ułożenie kostki, elementów betonowych czy płyt na uprzednio przygotowanej powierzchni nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nowelizacja w tym zakresie musiałaby zostać przeprowadzona z dużą ostrożnością (tj. z odpowiednimi wyłączeniami), aby nie paraliżować procesu inwestycyjnego chociażby dla właścicieli domów jednorodzinnych. 

4. przepisy wodne – zatamować odpływ

Betonowanie coraz większych powierzchni gruntu powoduje też, że mamy do czynienia z zalewaniem ulic i placów w czasie gwałtownych deszczy, a także z nadmiernym wysychaniem ziemi podczas suszy, co źle wpływa na wegetację roślin. Dlatego specjaliści uważają, że konieczna jest zmiana ustawy z 17 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.). Bez tego grożą nam bowiem gwałtowne podtopienia i niszczenie infrastruktury miejskiej. Zdaniem mec. Krzysztofa Gruszeckiego należy rozszerzyć regulacje dotyczące regulaminów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków o przepisy pozwalające na zmniejszenie odpływów powierzchniowych. Regulaminy takie zatwierdzają rady gmin. – Dziś nie ma takiej możliwości – mówi mecenas Gruszecki. – Ale gdyby pozwolić na to w regulaminach, to byłoby to pewnie prostsze niż wprowadzanie kolejnych zmian do prawa wodnego – konkluduje. Inni eksperci uważają jednak, że bez jego nowelizacji się nie obejdzie. Na przykład według Marty Klimek, radcy prawnego w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners, należałoby przede wszystkim zmienić przepisy dotyczące opłat za zmniejszanie naturalnej retencji. Są to opłaty za swoiste uszczelnienie działek, np. wybetonowanie ich powierzchni. – Aktualnie opłata ta odnosi się jedynie do nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 mkw – mówi Marta Klimek. – Rozszerzenie jej na mniejsze nieruchomości mogłoby zniechęcić do nadmiernego uszczelniania terenu – dodaje. Jej zdaniem należy zwrócić szczególną uwagę na zagrożenia wywołane nadmiernym betonowaniem działek w centrach miast. Takie działanie może przyspieszać powstawanie powodzi miejskich, gdyż woda opadowa (z uwagi na zmniejszenie retencji) nie będzie magazynowana w gruncie. W ocenie ekspertki, zmiany powinny wprowadzać też pozwolenia wodnoprawnego na działania w zakresie „betonowania”.

40 o tyle mniejszy jest dziś wskaźnik ilości zieleni na jednego mieszkańca stolicy w stosunku do planów zagospodarowania z 2006 r.

Na znacznie bardziej przyziemny, bo finansowy aspekt przepisów wodnych, zwraca uwagę Stanisław Drzewiecki, dyrektor naczelny Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy. – Po zmianie zmianie prawa wodnego w 2017 r. wody opodowe przestały być uznawane za ścieki. Wcześniej gdy nimi były, ten kto dużo takich ścieków odprowadzał, odpowiednio dużo płacił – mówi Drzewiecki. Jego zdaniem ekonomiczne oddziaływanie na użytkowników jest bardzo ważne. Wyjaśnia, że wprawdzie Bydgoszcz na podstawie art. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 712) wprowadziła opłaty za deszczówkę, ale nie jest to mechanizm tak dobry, jak wcześniejsze taryfy. W efekcie do deszczówki dokładają się także ci, którzy jej nie odprowadzają. – Liczę, że decydenci naprawią ten błąd – kończy przedstawiciel Bydgoszczy.

5. betonowanie za unijne pieniądze – poprawki są możliwe

Stosunkowo prosty dostęp do funduszy unijnych powodował, że w ostatnich latach lokalne władze podejmowały inwestycje zmieniające obraz najbardziej eksponowanych miejsc w miastach. Zamiast zadeptanego trawnika i szpaleru drzew powstawały wyłożone betonową kostką place, ewentualnie z niewielkim, prostym w utrzymaniu wodotryskiem. W założeniu miała to być miejska, elegancka przestrzeń do organizowania masowych imprez, którą łatwo sprzątać i konserwować. – Problem zabetonowywania publicznych placów i skwerów nie istniałby, gdyby samorządy dokonywały lepszych wyborów projektowych – mówi Wojciech Gwóźdź, radca prawny. – Tyle że betonoza jest często rozwiązaniem tańszym, nie tylko na etapie projektowym, ale co istotne, również w trakcie eksploatacji. A dofinansowania z funduszy europejskich często nie obejmują tego ostatnich – tłumaczy dotychczasowe działania włodarzy i samorządów mecenas Gwóźdź.

opinie ekspertów

Gmina może wydać zezwolenie wcześniej

Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu

Z art. 83d ust. 5 ustawy o
ochronie przyrody wynika jedynie to, że jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane (a nie wydane!) pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami będącymi przedmiotem zezwolenia. Z tego przepisu wynika, że ustawodawca daje wnioskodawcy możliwość, aby najpierw uzyskał zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, który to dokument będzie jednak miał określoną wykonalność dopiero po spełnieniu się warunku w postaci uzyskaniu stosownego pozwolenia na gruncie prawa budowlanego. W tym zakresie warto również zwrócić uwagę na art. 162 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Tym samym, jeżeli wnioskodawca ostatecznie nie uzyska pozwolenia na budowę, to uprzednio uzyskane zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu powinno zostać wygaszone.

Żaden przepis nie umożliwia jednak żądania przez właściwy organ architektoniczno-budowlany dołączenia do wniosku o
udzielenie pozwolenia na rozbiórkę lub na budowę zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Tym samym to od samego wnioskodawcy zależy, w jakiej kolejności uzyska wszelkie wymagane prawem zezwolenia i pozwolenia.

Zmiany przepisów tylko zagmatwały gospodarowanie wodami


Mateusz Faron, radca prawny, Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k.

Poszukiwanie rozwiązań prawnych związanych z gospodarowaniem wodami opadowymi lub roztopowymi, retencją wód oraz szeroko rozumianą ochroną zasobów wodnych nie może ograniczyć się do wąskiego spojrzenia na to zagadnienie przez pryzmat nowelizacji przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Niezbędne są zmiany nie tylko regulacji dotyczących planowania i gospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego, lecz także przepisów samorządowych czy branżowych, w tym zwłaszcza dedykowanych branży wodociągowo-kanalizacyjnej. Istotne jest takie ukształtowanie systemu, by realizował całościowo podstawowy cel, jakim jest zagospodarowanie wód odpadowych lub roztopowych w miejscu, gdzie występują opady atmosferyczne. Pod tym kątem winny zostać dobrane narzędzia – reguły nakładające na inwestorów publicznych i prywatnych określony sposób planowania przestrzeni i realizacji inwestycji. Z drugiej strony system powinien gwarantować różnym podmiotom zaangażowanym w proces gospodarowania wodami realne instrumenty (przede wszystkim finansowe) motywujące do pożądanego przez ustawodawcę sposobu retencjonowania wód (dotyczy to zarówno systemu poboru opłat administracyjnych – opłat za usługi wodne, jak i cywilnoprawnych uiszczanych na rzecz operatorów systemów kanalizacyjnych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych). Już na etapie nowego projektu prawa wodnego w 2017 r. oczywiste było, że zmiany wprowadzone do terminologii oraz definicji, w tym zwłaszcza wyłączenie wód opadowych lub roztopowych z definicji ścieków, nie stanowią remedium na istniejące problemy. Zmiany miały jedynie charakter kosmetyczny, a praktyka ich stosowania pokazała dobitnie, jak bezrefleksyjna nowelizacja zamiast rozwiązać problemy, potrafi je pogłębić. Za palącą uznać trzeba kwestię ustalenia wyraźnych regulacji dotyczących odprowadzania wód opadowych lub roztopowych systemami kanalizacyjnymi samodzielnie eksploatowanymi przez samorządy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Dzisiejszy stan prawny rodzi szereg wątpliwości i komplikacji, co powoduje, że wdrożenie kompletnego systemu pobierania należności cywilnoprawnych za usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych (zwłaszcza jeśli system ten miałby mobilizować do retencjonowania wód) dla eksploatujących infrastrukturę to nie lada wyzwanie, zarówno organizacyjne, formalno-prawne, jak i ekonomiczne.

Warto także przyjrzeć się rozwiązaniom już istniejącym, a w praktyce w dużej mierze niewydolnym. Sztandarowym przykładem jest opłata za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem. Ten podstawowy w zamierzeniach instrument motywujących właścicieli nieruchomości do retencjonowania wód, to aktualnie kolos na glinianych nogach. Już sama publikacja przez Wody Polskie obszernych materiałów pomocniczych dla gmin w sprawie zasad ustalania tejże opłaty dobitnie pokazuje, z jak niedoskonałym systemem mamy do czynienia. Wątpliwości w tym zakresie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jeszcze większym wyzwaniem jest ustalenie w sposób jednoznaczny zasad poboru opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód. W obu tych obszarach wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem będzie uproszczenie zasad naliczania i poboru tych opłat, ustabilizowanie systemu, jego upowszechnienie zaś dopiero w kolejnych latach ewentualne wprowadzanie modyfikacji. 

Skoro inwestycje powstały z użyciem unijnych środków, to czy w ogóle można je zmieniać? Czy trzeba odczekać kilka lat, a dopiero potem dosadzać zieleń czy zrywać kostkę i zakładać trawnik? Okazuje się, że nie zawsze. Bo unijny projekt też wolno polepszyć. – W praktyce wiele przypadków modyfikacji może mieć neutralny, a nawet pozytywny wpływ na projekt i jego rezultaty – mówi Anna Regulska z Deloitte. – Oceny, czy dana zmiana jest dopuszczalna, należy dokonywać w kontekście konkretnej inicjatywy – dodaje ekspertka (więcej opinia Anny Regulskiej)

opinia eksperta

Dofinansowanie z Brukseli nie wyklucza zmian, o ile nie naruszą one pierwotnego celu

Anna Regulska starszy konsultant w dziale doradztwa podatkowego Deloitte

Obawa przed dokonywaniem zmian na terenach zmodernizowanych z wykorzystaniem funduszy unijnych wynika z generalnej zasady nakazującej utrzymywanie trwałości projektów przez pięć lat od ich zakończenia – niezależnie od tego. czy beneficjent jest podmiotem publicznym czy prywatnym. W tym czasie nie można modyfikować rezultatów projektów, których osiągnięcie zostało zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie.

W przepisach unijnych, które znajdują odzwierciedlenie w umowach o dofinansowanie, trwałość projektu rozumiana jest jako zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem, zmiana własności elementu infrastruktury, która daje beneficjentowi (w tym podmiotowi publicznemu) nienależne korzyści, a także istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele czy warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia pierwotnych celów.

Jednak możliwość dokonywania zmian w projekcie przed upływem okresu trwałości nie jest z góry wykluczona – należy jednak każdorazowo ocenić ich zakres, ewentualny wpływ na utrzymanie osiągniętych rezultatów, a także zweryfikować, czy zmiany te nie stoją w sprzeczności z celami projektu i nie zakłócą możliwości dalszego wdrażania jego rezultatów. Istotny jest również efekt zmian – jeśli wpływ na wyniki projektu będzie pozytywny lub co najmniej neutralny, to nawet znaczące modyfikacje mogą być dopuszczalne.

W przypadku projektów infrastrukturalnych, w których zmiana pewnych elementów infrastruktury terenu nie zagraża ciągłości utrzymania rezultatów projektu i nie utrudnia osiągania celów realizowanych inwestycji (np. nasadzenie roślinności przy targowisku wybudowanym z udziałem środków unijnych niezakłócające możliwości korzystania ze zmodernizowanego terenu), uzasadnione modyfikacje mogą być dozwolone. Kontrowersyjne mogłyby się okazać natomiast te działania beneficjenta, które podważałyby sens zrealizowanego projektu (np. nasadzenia dokonywane po realizacji projektu miejskiego, którego celem było zorganizowanie przestrzeni, gdzie dotychczas występująca roślinność i uwarunkowania środowiskowe nie pozwalałyby na realizację określonych zadań mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, np. organizacji ruchu drogowego).

Fakt uzyskania dofinansowania ze środków unijnych nie oznacza, że w czasie realizacji projektu i w okresie trwałości brak jest możliwości dostosowania jego wyników do zmieniających się potrzeb czy uwarunkowań. Należy jedynie pamiętać, że kluczowe dla minimalizacji ryzyka konieczności zwrotu dofinansowania jest analizowanie zakresu zmian przed ich wprowadzeniem i konsultowanie dopuszczalności tych modyfikacji z podmiotem udzielającym wsparcia lub nadzorującym dany program.