Osoba zainteresowana nieruchomością wstrzymuje się z jej zakupem, bo ma wątpliwość co do skuteczności umowy ustanowienia służebności między gminą a właścicielem działki, bo ta służebność jest nieodpłatna. Czy te obawy są słuszne?
Warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej zawarty w decyzji podziałowej nie został spełniony, ponieważ grunty będące własnością jednostek samorządu terytorialnego mogą być obciążane jedynie odpłatnymi służebnościami. Umowa ustanowienia nieodpłatnej służebności drogowej – jako sprzeczna z ustawą – będzie więc nieważna. Tak samo umowa przeniesienia własności tak wydzielonej działki.

Dla gmin inne zasady

Reklama
W praktyce służebności drogowe najczęściej ustanawiane są na podstawie umowy między właścicielem nieruchomości, która jest obciążana taką służebnością (nieruchomość obciążona), a właścicielem nieruchomości, na którego użytek będzie ona ustanawiana (nieruchomość władnąca). Co do zasady, strony swobodnie kształtują treść takiej umowy, a w szczególności warunki wykonywania służebności oraz wynagrodzenie z tytułu jej ustanowienia. Korzystając z zasady swobody umów, strony mogą się również umówić, że służebność zostanie ustanowiona nieodpłatnie.

Reklama
Jednak w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego ta zasada ulega istotnym ograniczeniom. Reguły obrotu oraz obciążania nieruchomości skarbowych i samorządowych zostały, co do zasady, określone na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogą być umownie modyfikowane. Jedną z kwestii, które regulują wspomniane powyżej przepisy, jest nieodpłatne obciążanie nieruchomości skarbowych lub samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z art. 14 ust. 2 tej ustawy wynika, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei nieruchomości stanowiące własność JST – na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządowych. Oznacza to, że obciążanie nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na rzecz innych podmiotów jest niedopuszczalne, a umowa ustanowienia nieodpłatnej służebności – jako sprzeczna z ustawą – jest nieważna. Za takim stanowiskiem opowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 20 października 2010 r. (sygn. akt III CZP 70/10), w której uznał nieodpłatne obciążenie użytkowaniem gminnej nieruchomości na rzecz samorządowej osoby prawnej (osoby niebędącej jednostką samorządu terytorialnego) za nieważne. Również w doktrynie zauważa się, że wskazany powyżej przepis wyczerpuje krąg podmiotów, na rzecz których można nieodpłatnie obciążyć nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Co ważne, reguła ta nie może być modyfikowana przez uchwały samorządu terytorialnego wyrażające zgodę na nieodpłatne ustanowienie służebności. W praktyce zdarzają się jednak sytuacje, gdy ze względu na cele publiczne taka uchwała jest podejmowana. Jednak w związku z bezwzględnym charakterem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami także i je należy uznać za nieważne. Uchwały są bowiem aktami prawa miejscowego, które muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu, w tym z ustawami (por. wyrok WSA w Opolu, sygn. akt. II SA/Op 336/14; Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt. II SA/Gl 754/17).
Typowa dla obrotu nieruchomościami jest opisana wyżej sytuacja, w której właściciel dokonuje podziału geodezyjnego nieruchomości w celu jej zbycia. Trzeba pamiętać, że taki podział musi być zgodny z warunkami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w decyzji podziałowej. A warunkiem, który aktualizuje się przy zbywaniu wydzielonych działek, jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej np. poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Spełnienie ww. warunku ma istotne znaczenie dla umowy sprzedaży nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niedopuszczalny jest podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez jego spełnienia jest nieważna (zob. uchwała SN z 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09; postanowienie SN z 24 kwietnia 2013 r., IV CSK 571/12). Od zasady opisanej w art. 93 ust. 3 przewidziany jest jednak wyjątek, otóż ustawa dopuszcza wydanie warunkowej decyzji o podziale nieruchomości.

Nieważność umowy sprzedaży

Nierzadko przy realizacji prywatnej inwestycji dokonywany jest podział nieruchomości właśnie pod warunkiem uzyskania dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie stosownej służebności. W sytuacji gdy taka inwestycja może pozytywnie wpłynąć na rozwój gospodarczy okolicy (np. zapewnienie miejsc pracy czy budowa infrastruktury publicznej), zdarza się, że jednostka samorządu terytorialnego ustanawia służebność przejazdu i przechodu na swojej nieruchomości bez wynagrodzenia. Tak jak wskazano powyżej, może mieć to jednak bardzo daleko idące konsekwencje. Wynikają one z samej istoty nieważności czynności prawnej, która przejawia się w tym, że czynność od początku, z mocy prawa, w ogóle nie wywołuje skutków prawnych i jest to stan nieodwracalny. Nieważność ustanowienia służebności będzie miała więc charakter pierwotny – będzie istniała od samego początku.
Podsumowując, aby uniknąć ryzyka kwestionowania umów sprzedaży nieruchomości i związanych z tym wątpliwości co do tytułu prawnego nabywcy, rekomendowane jest zawieranie ze Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego umów ustanowienia służebności o odpłatnym charakterze.
Podstawa prawna:

Art. art. 14 ust. 2 oraz art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.)

Ewa Lis-Lewandowska Adwokat, Senior Managing Associate, Zespół Nieruchomości Deloitte Legal
Maciej Liberacki Aplikant Adwokacki Associate Zespół Nieruchomości Deloitte Legal