Mimo ustępstw ze strony rządu władze lokalne wciąż zapowiadają zaskarżenie do TK ustawy o likwidacji użytkowania wieczystego. Co w sytuacji, gdy Polacy dojdą do własności, a przepisy okażą się niekonstytucyjne?
W trakcie trwającego posiedzenia Senat ma zająć się ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przypomnijmy – w myśl rządowej ustawy z mocy prawa już od 1 stycznia 2019 r. dotychczasowi użytkownicy wieczyści będą mogli stać się pełnoprawnymi właścicielami gruntów mieszkalnych. Zamiast rocznych opłat za użytkowanie wieczyste będą płacić roczne opłaty przekształceniowe (przez 20 lat od dnia przekształcenia). Będą też mogli dokonać jednorazowej wpłaty i liczyć na bonifikatę (np. 60 proc. w pierwszym roku za przekształcenie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa).
Zmianom ostro sprzeciwiają się samorządy, które boją się o swoje grunty. Ich zdaniem każde odgórne wywłaszczenie gmin będzie niekonstytucyjne, zwłaszcza że nie następuje na cel publiczny. Związek Miast Polskich (ZMP) uważa też, że nowa regulacja jest zbędna, ponieważ istnieje od lat procedura przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z której gminy korzystają, stosując bonifikaty.
Samorządy zwracają uwagę, że ustawa zakłada odgórne wywłaszczenie gmin, które zostało już raz przeprowadzone przez ustawodawcę (ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz.U. z 2012 r. poz. 83), co TK uznał w marcu 2015 r. za niekonstytucyjne – „w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego” (niezgodność z art. 165 ust. 1 konstytucji, mówiącym o tym, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną oraz że przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe).
Samorządowcy zarzekają się, że będą namawiać prezydenta, by nie składał podpisu pod ustawą, a jeśli to nie poskutkuje – zaskarżą nowe regulacje do trybunału.
Rząd idzie na ustępstwa
Zamiarów tych nie zmienił fakt, że w ostatnich dniach organizowane były w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju (odpowiedzialnym za przygotowanie projektu ustawy) robocze spotkania w trakcie których urzędnicy resortu poszli na pewne ustępstwa względem władz lokalnych. Jakie? Pierwotna wersja projektu zakładała na przykład, że w odniesieniu do gruntów samorządowych radni będą mogli w drodze uchwały udzielić bonifikaty przy wnoszeniu opłat przekształceniowych. Jednakże robiąc to, musieliby wziąć pod uwagę m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego, sytuację rodzinną czy przeciętną stopę bezrobocia na obszarze powiatów. Samorządowcy wskazywali, że takie kryteria są niedopuszczalne, bo jak interpretować np. „sytuację rodzinną”? Dlatego resort usunął te przesłanki z projektu, co oznacza pełną kompetencję władz lokalnych do określania warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych.
– To jednak nie zmienia naszej opinii, że projekt co do zasady jest niekonstytucyjny – mówi Marek Wójcik, ekspert legislacyjny ZMP.
Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju (MIR) odrzuca ten argument. Wskazuje, że w wyroku TK z 2015 r., na który powołują się samorządy, trybunał zawarł również odmienne tezy, wskazujące na dopuszczalność rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy.
– Trybunał stwierdził bowiem, że „przekształcenie we własność użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, jest konstytucyjnie uzasadnione”. Ponadto wskazał, że „uznaje swobodę ustawodawcy kształtowania instytucji prawa rzeczowego i nie kwestionuje możliwości usunięcia z polskiego porządku prawnego szczególnej formy korzystania z cudzej nieruchomości, jaką jest użytkowanie wieczyste”. W ocenie MIR przygotowana ustawa z jednej strony chroni wartość konstytucyjną, jaką jest „prawo obywateli do mieszkania”, a z drugiej zapewnia „odpowiednie wynagrodzenie samorządom za odjętą własność”.
Brak konsultacji
Ale niekonstytucyjność rozwiązań to niejedyne argumenty samorządów. Zwracają też uwagę, że rządowy projekt, skierowany do Sejmu 27 czerwca br., nie był z nimi skonsultowany w ramach prac Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST).
MIR upiera się, że projekt był przedkładany Komisji Wspólnej i to dwukrotnie. W maju ubiegłego roku jeden z jej zespołów roboczych (upoważniony do wyrażenia wiążącego stanowiska) pozytywnie go zaopiniował, choć z zastrzeżeniami dotyczącymi zgodności projektowanej ustawy z art. 165 oraz art. 167 ust. 4 Konstytucji RP oraz przesunięcia terminu przekształcenia – tak, aby umożliwić samorządom dokończenie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste wszczętych w 2017 r. – Projektodawca zadeklarował wówczas, że – w zależności od postępów prac nad projektem – rozważone zostanie przesunięcie terminu przekształcenia. Procedowany projekt zakłada przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r., co oznacza, że samorządy będą mogły dokończyć wszczęte aktualizacje – przekonuje nas resort.
Orzeczenie brzemienne w skutki
Pytanie, co jeśli cała machina likwidacji użytkowania wieczystego ruszy (ludzie zaczną wnosić opłaty i dochodzić do prawa własności), a samorządy z czasem dowiodą przed TK niekonstytucyjności przepisów?
Jak przypomina konstytucjonalista Ryszard Piotrowski, trybunał zawsze bierze pod uwagę skutki swoich orzeczeń.
– Dotychczas była praktyka polegająca na tym, że w przypadku uznania niekonstytucyjności podstawy konkretnych opłat TK wskazywał, że nie podlegają one zwrotowi, ale nie mogą być pobierane w przyszłości na niekonstytucyjnych zasadach. Jeśli chodzi o prawo własności, które obywatele nabędą wskutek tej ustawy, to mamy do czynienia z prawami nabytymi i to w dobrej wierze – tłumaczy. Zastrzega jednak, że trudno antycypować sposób rozumowania TK i z góry przesądzać, jak wyglądałyby rozstrzygnięcia sądowe w tego typu sprawach.
– Trzeba mieć na względzie domniemanie zgodności ustaw z konstytucją i legalności działania władz publicznych – podkreśla ekspert.