Nie będzie odrębnych biur obsługujących rady gmin, powiatów i województw, a skarbnicy nadal będą wybierani przez radnych. To tylko niektóre z postulatów samorządowców, które zostały uwzględnione przez Sejm. Jednak najbardziej kontrowersyjne pomysły zostały.
Przyjęta przez Sejm 14 grudnia 2017 r. ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych przewiduje nie tylko daleko idące modyfikacje przepisów kodeksu wyborczego, ale w znacznym stopniu nowelizuje przepisy samorządowych ustaw ustrojowych. Zmiany, do których doszło po burzliwych dyskusjach, ostatecznie w wielu przypadkach wychodzą naprzeciw postulatom samorządowców.
PIĘCIOLETNIA KADENCJA
Najważniejszą zmianą ustrojową na etapie sejmowych prac nad ustawą jest wydłużenie kadencji radnych gmin, powiatów i województw oraz włodarzy gmin z 4 do 5 lat. W założeniu ma to w pewien sposób zrekompensować wprowadzenie w samorządach dwukadencyjności włodarzy, choć nie zmniejsza kontrowersji związanych z tym ograniczaniem. – Rezygnacja z wprowadzenia ograniczeń z mocą wsteczną i wydłużenie kadencji nie zmienia naszego stosunku do samej dwukadencyjności. Uważamy, że jest ona niekonstytucyjna. Oczywiście, są różne zdania na ten temat, ale istnieją opinie biur legislacyjnych Sejmu i Senatu potwierdzające nasze stanowisko. Jest m.in. bardzo ciekawa sejmowa ekspertyza z 2004 r., w której stwierdzono, że nie ma możliwości ograniczania kadencji w inny sposób, niż poprzez zmianę konstytucji – mówi Marek Wójcik, pełnomocnik Związku Miast Polskich ds. legislacyjnych. – Pozytywnie oceniamy natomiast wycofanie się ustawodawcy z wprowadzenie jawnego głosowania na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady. Ustrojowo przyjęte jest, że głosowania w sprawach osobowych są tajne. Cieszę się więc, że wzięto to pod uwagę.
Nowelizacja Kodeksu wyborczego z poprawkami. Senat przegłosował zmiany
Nowelizacja Kodeksu wyborczego z poprawkami. Senat przegłosował zmiany

Zobacz również
SKARBNIK BEZ ZMIAN
Wycofano się za to ze zmiany zasad wyboru skarbnika gminy. Domagali się tego samorządowcy w imię zachowania autonomiczności skarbnika, który zgodnie z pierwotnym projektem miał być powoływany i odwoływany drodze zarządzenia wójt. W efekcie została utrzymana obecna zasada powoływania i odwoływania skarbnika, czyli przez radę gminy na wniosek wójta.
PRZEWODNICZĄCY RADY WYDA POLECENIE
Posłowie zmodyfikowali też pierwotną wersję zapisów dotyczących pracowników obsługujących rady gmin i powiatów oraz sejmiki województw. Autorzy projektu proponowali utworzenie w jednostkach samorządu terytorialnego odrębnych biur rad i sejmików. Ostatecznie przewodniczący rady lub sejmiku będzie mógł w związku z realizacją swoich obowiązków wydawać polecenia służbowe pracownikom obsługującym organ stanowiący JST. Zgodnie z wersja przyjętą przez Sejm, przewodniczący będzie wykonywał wobec tych urzędników samorządowych uprawnienia zwierzchnika służbowego.
O rezygnację z wyodrębnienia biura rady także apelowali samorządowcy wskazując, że wiele jednostek samorządowych nie będzie w stanie oddelegować pracowników wyłącznie do obsługi radnych. Tym bardziej, że działalność rady ma charakter sesyjny co oznacza, że praca obsługujących radę pracowników nie miałaby stałego charakteru.
TRZYOSOBOWE KLUBY
Podczas prac nad ustawą ujednolicono także zasady tworzenia klubów radnych. Bez względu na wielkość jednostki w gminach, powiatach i województwach klub będzie mogło utworzyć co najmniej 3 radnych (w projekcie ich wielkość zależała od liczby radnych w danej JST). Zasady działania klubów radnych będą określać statuty poszczególnych JST. Każdy klub będzie miał prawo wprowadzić do porządku obrad rady lub sejmiku jeden projekt uchwały. Będzie on procedowany pod warunkiem, że wpłynie co najmniej 7 dni przed sesją. – Określenie w ustawie minimalnej liczby radnych mogących stworzyć klub zlikwiduje zdarzająca się i potwierdzoną przez liczne rozstrzygnięcia wojewodów praktykę utrudniania radnym zrzeszania się przez określanie bardzo wysokich limitów osób mogących tworzyć klub – komentuje dr Kazimierz Pawlik, wykładowca i ekspert w zakresie prawa samorządowego.
Radnym – na wzór posłów i senatorów – przyznano prawo składania interpelacji i zapytań do organu wykonawczego JST. Przy czym w trakcie prac parlamentarnych zastrzeżono, że interpelacje radnych muszą dotyczyć spraw o istotnym znaczeniu dla danej JST i powinny zawierać „krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania”. Natomiast zapytanie może dotyczyć jedynie aktualnych problemów jednostki albo konkretnego stanu faktycznego. Organ wykonawczy będzie miał 14 dni na pisemną odpowiedź.
SZANSA DLA DOCIEKLIWYCH RADNYCH, ALE...
W ustawie pozostawiono natomiast pierwotny zapis dający radnym prawo uzyskiwania informacji i materiałów związanych z działalnością władzy wykonawczej JST, a także spółek samorządowych, spółek z udziałem samorządowych osób prawnych, samorządowych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Jedynym ograniczeniem w dostępie do tych danych będzie naruszenie dobra innych osób i zgodność działania radnych z przepisami o tajemnicy prawnie chronionej. – To może być największy problem wynikający z ustawy. Radni będą mieć dostęp do wszystkich dokumentów i podmiotów samorządowych bez skutecznych zabezpieczeń dotyczących ochrony danych osobowych czy tajemnicy gospodarczej. Wydaje się, że zapomniano, iż dążenie do otwartości i przejrzystości funkcjonowania samorządów nie może naruszać innych praw – przekonuje Marek Wójcik.
TRANSMISJE I WYKAZY W BIP
Jedną z ważniejszych zmian zaproponowanych w projekcie i ostatecznie przyjętych jest obowiązek transmisji posiedzeń organu stanowiącego JST oraz upubliczniania imiennych wykazów głosowań radnych, a także treści interpelacji i zapytań. W ustawie, w porównaniu do projektu, doprecyzowano jedynie, że treści te mają być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej danej JST oraz w inny sposób, zwyczajowo przyjęty na obszarze danej jednostki. Zdanie ekspertów tak szerokie upublicznienie działalności samorządów może mieć największy wpływ na pobudzenie aktywności obywatelskiej. – Istotnym aspektem ustawy jest zwiększenie zakresu dostępu do tzw. informacji proaktywnej, czyli takiej, która w przypadku samorządu nie wymaga występowania do urzędu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, oczekiwania na jego rozpatrzenie i otrzymanie wnioskowanej odpowiedzi. Możliwość dostępu do informacji bez zbędnej zwłoki i ukształtowania na jej podstawie opinii ułatwi mieszkańcom podejmowanie decyzji wyborczych, ale też sprawowanie bieżącej funkcji kontrolnej nad działalnością władz samorządowych – tłumaczy Kazimierz Pawlik. Dla części samorządów nie będzie to wielka zmiana. Wiele jednostek bowiem już od dawna transmituje posiedzenia rady i upublicznia większość decyzji.
INICJATYWA UCHWAŁODAWCZA Z NIŻSZYMI LIMITAMI
Ustawa zwiększa też udział mieszkańców w podejmowaniu decyzji dotyczących danej JST, co znalazło wyraz m.in. w samym tytule tego aktu prawnego. Służyć ma temu m.in. dopuszczenie mieszkańców do corocznej debaty o stanie gminy, powiatu lub województwa, a tym samym do wzięcia udziału w ocenie władz wykonawczych danej JST. Udział w tej debacie będzie możliwy po przedstawieniu pisemnego zgłoszenia popartego przez określona liczbę mieszkańców. Drugim, wydaje się, że nawet ważniejszym, narzędziem angażowania mieszkańców w pracę samorządu będzie obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. To novum na poziomie samorządu jest wzorowane na obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej.
Z inicjatywą na poziomie JST będzie mogła wystąpić grupa mieszkańców, której minimalna liczebność będzie zależeć od wielkości i rodzaju samorządowej jednostki. Przy czym w projekcie limity dla gmin były w tym zakresie dość wysokie, co mogło – zwłaszcza mieszkańcom małych jednostek – uniemożliwić skorzystanie z nowych możliwości. Ostatecznie wymagania te zmniejszono przewidując, że z inicjatywą uchwałodawczą w gminie będzie mogła wystąpić grupa osób licząca, w przypadku jednostek:
wdo 5 tys. mieszkańców – co najmniej 100 osób,
wdo 20 tys. mieszkańców – co najmniej 200 osób,
wpowyżej 20 tys. mieszkańców – co najmniej 300 osób.
W trakcie prac nad ustawą zmniejszono także wymaganą liczbę mieszkańców popierających daną inicjatywę na poziomie powiatu i województwa. W powiatach zrezygnowano ze sztywnej liczby 500 mieszkańców, uzależniając ją od wielkości jednostki. Ostatecznie, inicjatywę uchwałodawczą w powiecie musi poprzeć, w jednostkach liczących do 100 tys. mieszkańców – co najmniej 300 osób, a powyżej tego poziomu – 500. Natomiast w województwach wymagana liczba mieszkańców popierających inicjatywę uchwałodawczą została zmniejszona z proponowanych w projekcie 2 tys. osób do tysiąca. Zmiany te pozytywnie oceniają samorządowcy, jednak według działaczy społecznych poziomy te mogą być nadal zbyt wysokie. – Jak wynika z mojej wieloletniej działalności w środowisku lokalnym niektóre zapisy ustawy z 14 grudnia 2017 r. nie tylko nie zwiększą, lecz mogą zmniejszyć udział obywateli w życiu publicznym, czyli w wyborze, funkcjonowaniu i kontrolowaniu niektórych organów publicznych. Aby mieszkaniec mógł zabrać głos w debacie nad raportem o stanie gminy czy powiatu, wymagane jest załączenie do zgłoszenia określonej, moim zdaniem zbyt dużej liczby podpisów osób popierających. Nie stanowi to zachęty do aktywniejszego włączania się w procesy, o których stanowi ustawa. Podobnie oceniam zapisy odnoszące się do zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej. Co prawda zmniejszono wymaganą liczbę osób zgłaszających i uzależniono ją od liczby mieszkańców danej jednostki, ale nadal jest ona zbyt wysoka i trudna do osiągnięcia – twierdzi Jolanta Zientek-Varga, animatorka społeczna w warszawskiej dzielnicy Targówek.
Jej zdania nie podziela jednak Kazimierz Pawlak, ale dostrzega on inne zagrożenie. – Każde zmniejszenie wymogów odnośnie liczby osób chcących korzystać z inicjatywy uchwałodawczej jest ukłonem w kierunku demokracji partycypacyjnej. Z tego punktu widzenia jest więc działaniem pozytywnym. Pytanie tylko, czy zmniejszenie wymogów nie spowoduje, że stosunkowo łatwo będzie sparaliżować i blokować działania rady, zwłaszcza radny gminy. Wydaje się, ze ustawodawca takiej sytuacji nie przewidział i być może warto by pomyśleć o jakimś zabezpieczeniu przed takim działaniem – dodaje ekspert.
SZTYWNY BUDŻET OBYWATELSKI
Dużo kontrowersji wśród samorządowców budzi kwestia sztywnego uregulowania zasad tworzenia w gminach budżetów partycypacyjnych, a zwłaszcza nałożenia na miasta na prawach powiatu, które powszechnie tworzą takie budżety, obligatoryjnego obowiązku w tym zakresie. Posłów nie udało się przekonać do rezygnacji z tych zapisów, ale Związek Miast Polskich nie zasypia gruszek w popiele. Otóż wystąpił on z prośbą o interwencję do Senatu. W liście wysłanym 18 grudnia br. do marszałka Senatu czytamy, że „wprowadzenie sztywnych regulacji dotyczących budżetu obywatelskiego (...) jest nieuzasadnione w sytuacji, w której kilkaset polskich miast i gmin, w tym wszystkie miasta na prawach powiatu, realizuje już budżet partycypacyjny, według różnych, wypracowanych wspólnie z mieszkańcami procedur. W tej sytuacji sztywny zapis ustawowy niweczy ten dorobek społeczności lokalnych”.
Według ZMP zasadne byłoby natomiast dodanie ogólnej podstawy prawnej dla tworzenie budżetów partycypacyjnych, bo takiej nie ma obecnie w przepisach. – Dotychczasowe rozwiązania są dobre i się sprawdzają. Gwarantują mieszkańcom wpływ na przeznaczenie części środków gminnych. Usztywnienie zasad realizacji budżetów partycypacyjnych w wielu miastach ograniczy dotychczasowe wyniki osiągane dzięki temu narzędziu partycypacji społecznej – podsumowuje Marek Wójcik. Wydaje się jednak, że apel Związku Miast Polskich w sprawie budżetów partycypacyjnych pozostanie bez odpowiedzi, choć podczas dyskusji w Senacie poprawki w tej sprawie zostały zgłoszone. Trafiły ponownie do komisji Ustawodawczej, Praw Człowieka Praworządności i Petycji oraz Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Opóźnione głosowanie miało się odbyć już po zamknięciu numeru. ⒸⓅ