Resort środowiska zamierza powołać regulatora taryf za wodę i ścieki. Rząd tym samym ograniczy kompetencje samorządów i zdubluje zadania różnych urzędów.
Ministerstwo Środowiska ma już prawie gotowy projekt nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. To w nim mają się znaleźć przepisy o nowym regulatorze. Jego rolę, jak zapowiadał na niedawnej konferencji Mariusz Gajda, sekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska, ma pełnić Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie” (zostanie ono powołane nowym prawem wodnym, podpisanym w ubiegłym tygodniu przez prezydenta). Przy czym faktycznymi kontrolerami mieliby być dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej działający w ramach „Wód”. Ten system na obowiązywać już od 2018 r.
Pojawia się jednak pytanie, czy ustanowienie zewnętrznego regulatora jest zgodne z konstytucją, skoro zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy dziś do zadań własnych gmin i decyzje samorządu w tym zakresie mogą być badane tylko pod kątem legalności, a nie np. zasadności czy gospodarności? Zdaniem części ekspertów nie. Powołując bowiem supernadzorcę, rząd tym samym ograniczy samodzielność samorządu, która jest gwarantowana przez ustawę zasadniczą.
Tych, którym „Wody Polskie” odbiorą kompetencje, może być zresztą więcej. Jak się nieoficjalnie dowiedzieliśmy, zadania regulatora na rynku wody nie mają ograniczać się tylko do weryfikowania wniosków dotyczących taryf wodociągowo-kanalizacyjnych. Miałby on także opiniować projekty regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków przygotowanych przez radę gminy, rozstrzygać spory między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług oraz nakładać kary pieniężne.
Z tym, że obecny system nie jest idealny, zgadzają się także eksperci. Jednak niektórzy z nich odradzają powołanie centralnego regulatora. W zamian proponują m.in. przyznanie radom gmin specjalnych środków finansowych, które mogłyby być przeznaczane na wsparcie eksperckie w zakresie taryf za wodę i ścieki, oraz zwiększenie roli regionalnych izb obrachunkowych, tak aby mogły one kontrolować legalność działań organów gminy związanych z określaniem tych taryf. – Podstawową kwestią do rozwiązania jest jednak stworzenie jasnych i przejrzystych kryteriów ustalania taryf za wodę i ścieki – stwierdza Maciej Kiełbus, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners.
PROBLEM: Obecnie taryfy usług wodno-kanalizacyjnych zatwierdzają rady poszczególnych gmin. Przy czym nadzór nad podjętymi w tym zakresie uchwałami mają wojewodowie. To ma się jednak zmienić. Rząd chce, by od 2018 r. taryfy ostatecznie akceptowało Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”, które zostanie powołane na mocy podpisanego przez prezydenta w ubiegłym tygodniu nowego prawa wodnego. Krajowy regulator wodny – będzie działać na wzór Urzędu Regulacji Energetyki – ma zapobiegać nieuzasadnionym podwyżkom cen wody. Tymczasem eksperci zwracają uwagę, że obowiązki regulatora będą się dublować z kompetencjami wojewodów, a w niektórych przypadkach także regionalnych izb obrachunkowych. Powstają również wątpliwości natury konstytucyjnej.
Zgodnie z ustawami z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 730 ze zm.) oraz z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328) gospodarka wodna jest obecnie zadaniem własnym gminy. Tak więc ustalanie cen wody należy do kompetencji rad gmin, które w drodze uchwał zatwierdzają taryfy przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych. Ten system jednak jest krytykowany przez niektórych ekspertów. Podnoszą oni, że przypisanie samorządowi funkcji regulatora często nie zdaje egzaminu. Ustalane taryfy często bowiem nijak się mają do rzeczywistych kosztów dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Efekt? Zróżnicowanie stawek w poszczególnych częściach kraju, co w konsekwencji przekłada się na nierówne traktowanie odbiorców wody. Na nieprawidłowości w tym zakresie zwracała też uwagę Najwyższa Izba Kontroli. [ramka]
Za powołaniem niezależnego od samorządu regulatora opowiada się także Ministerstwo Środowiska. Przy czym, jak podkreślił ostatnio Mariusz Gajda, podsekretarz stanu w MŚ, nowy podmiot miałby przede wszystkim zapobiec windowaniu cen za wodę i odprowadzanie ścieków. – Za czasów rządów koalicji PO-PSL wzrosły nawet o 70 proc. W niektórych przypadkach podwyżki były uzasadnione, bo dotyczyły prowadzonych inwestycji, np. rozbudowy sieci wodno-kanalizacyjnej. Zdarzały się jednak sytuacje, kiedy przedsiębiorstwa uzyskiwały dotację z UE, a następnie amortyzowały ją jako środki własne i podwyższały ceny – uzasadniał Mariusz Gajda.
Aby zapobiec takim sytuacjom, resort chce jak najszybciej powierzyć funkcję organu nadzoru w sprawach realizacji zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie”. [infografika] Wcześniej jednak musi zostać znowelizowana ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jej projekt jest już praktycznie gotowy i zapewne po wakacjach parlamentarnych trafi do Sejmu.
Analiza założeń
Jak twierdzi Emilia Topolnicka i Mikołaj Maśliński, prawnicy z Kancelarii SMM Legal, zewnętrzny regulator na rynku wody przejmie część zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które obecnie należą do wójta i rady gminy. Przy czym nie będzie on wyłącznie zatwierdzał wniosków taryfowych. Tak przynajmniej wynika z ministerialnych założeń – mówi Mikołaj Maśliński.
Wzorem dla regulatora rynku wody mają być bowiem kompetencje prezesa URE. A ten nie tylko zatwierdza taryfy dla ciepła ustalone przez przedsiębiorstwa energetyczne, ale także bada i ocenia ich planowane koszty działalności, które stanowią podstawę kalkulacji cen i stawek opłat. Przy czym dokonując oceny taryf, prezes URE kieruje się intencją równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców (chroniąc tych ostatnich przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat).
– Wydaje się zatem, że działalność regulatora na rynku wody ma zapewnić podobny balans pomiędzy interesem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych a ochroną odbiorców usług – stwierdza Emilia Topolnicka.
Prawnicy dodają, że w momencie utraty przez organy stanowiące gmin prawa do zatwierdzania taryf kompetencje w zakresie nadzoru nad tego typu uchwałami straci wojewoda. Innego zdania jest jednak Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich. – Jeśli chodzi o kompetencje regulatora, to w wielu przypadkach może się okazać, że organ ten będzie po prostu dublować zadania zarówno wojewody, jak i regionalnych izb obrachunkowych – stwierdza ekspert.
To z kolei może spowodować chaos w systemie prawnym. – Dyskutując na temat modelu regulacji na rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych, należy pamiętać o regulacjach konstytucyjnych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego i ich organów – zwraca uwagę Maciej Kiełbus, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners, specjalista od prawa samorządowego. – Nadzór nad działalnością samorządów w oparciu o kryterium legalności (z pominięciem kryteriów gospodarności czy rzetelności) mogą sprawować: prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa. W związku z tym należałoby rozważyć, czy planowany model ingerencji w działalność gminy, której zadaniem własnym jest zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, będzie zgodny z konstytucją – zastanawia się Kiełbus.
Podobne refleksje towarzyszą konstytucjonaliście prof. Markowi Chmajowi. Inne zdanie w tym zakresie ma jednak dr hab. Jacek Zaleśny. [konfrontacja]
Marnotrawstwo czasu i pieniędzy
W dobre intencje rządu powątpiewają przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne.
– W naszej ocenie błędne jest oczekiwanie, że centralny regulator przyczyni się do obniżek cen wody – mówi Tomasz Jankowski, rzecznik prasowy MPWiK SA we Wrocławiu. – Warto przypomnieć, że mamy w Polsce ok.1600 przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które co roku składają wnioski taryfowe. Przy czym robią to w czasie kilku pierwszych miesięcy każdego roku, pozostaje więc pytanie, co taki urząd robiłby przez pozostałą część roku? Dodatkowo musiałby zatrudnić sporą grupę pracowników o odpowiednio wysokich kwalifikacjach – dodaje Jankowski.
Ponadto zdaniem rzecznika nieuprawnione jest stwierdzenie, że obecnie nie ma regulatora wodnego: – Obecnie funkcję tę pełnią prezydenci, burmistrzowie, wójtowie, którzy weryfikują wysokość taryf za wodę i ścieki, oraz rada gminy ostatecznie zatwierdzająca taryfę swoją uchwałą. Ponadto wojewodzie pod pewnymi warunkami przysługuje prawo odrzucenia uchwały dotyczącej wysokości taryf.
Dodaje, że od ponad roku słychać różne opinie dotyczące zmiany sposobu regulacji mającego polegać na wprowadzeniu regulatora na szczeblu centralnym. – Przy czym Unia Europejska nic tutaj nam nie narzuca. W każdym kraju istnieją inne systemy regulacyjne, ale dość powszechne są systemy podobne do obecnie istniejącego w Polsce, tzn. regulator jest tylko na poziomie lokalnym – mówi rzecznik.
Nie wszystkie przedsiębiorstwa krytykują pomysł rządu. Część z nich, m.in. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Szczecinie oraz Toruńskie Wodociągi, z oceną wolą się wstrzymać do upublicznienia projektu nowelizacji ustawy, a także aktów wykonawczych do niej.
Wojewoda na „tak”
Centralnego regulatora chwalą za to urzędy wojewódzkie. Powód? Otóż ich zdaniem jednostki samorządu terytorialnego nie mają obecnie realnych instrumentów wpływu lub możliwości negocjowania stawek wody i ścieków z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi. – Obecnie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie przedstawia wójtowi wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz plan rozwoju. Włodarz sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z ustawą, i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje zaś uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami – opisuje obowiązującą procedurę Diana Głownia, rzecznik prasowy wojewody świętokrzyskiego.
Jej zdaniem oznacza to, że rada gminy nie jest uprawniona mocą samych przepisów do zmiany cen i opłat zawartych we wniosku przedsiębiorstwa. Ma tylko prawo je zatwierdzić lub odrzucić. Przy czym jeśli w terminie nie podejmie uchwały akceptującej nowe taryfy, to i tak wejdą one w życie. Wystarczy, że zostały one zweryfikowane przez włodarza gminy. Co więcej, rada gminy może odrzucić wniosek przedsiębiorstwa tylko wówczas, gdy został on opracowany niezgodnie z przepisami zawartymi w ustawie. Inaczej mówiąc, nie może odmówić zatwierdzenia taryf, gdy przedsiębiorstwo spełniło wszystkie wymagania przepisów oraz dochowało przewidzianej w ustawie procedury.
Spróbować innego podejścia
Tymczasem zdaniem Macieja Kiełbusa kwestia regulatora ma znaczenie wtórne, bo podstawową kwestią niezmiennie pozostaje stworzenie jasnych i przejrzystych kryteriów ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
– Klarowne regulacje znacząco ułatwiłyby kontrolę w tym zakresie. Być może warto rozważyć kwestię rozbudowania wniosku taryfowego o dodatkowe elementy. Warto zastanowić się także nad samą procedurą ustalania taryf, a następnie jej weryfikacją, w tym także przez organy stanowiące gmin – mówi Kiełbus. Ekspert zwraca też uwagę, że organy te nie mają merytorycznego wsparcia z zewnątrz. – Warto się zastanowić nad przyznaniem radom specjalnych środków finansowych, które mogłyby być przeznaczane na wsparcie eksperckie. Pewnym rozwiązaniem byłoby zwiększenie roli regionalnych izb obrachunkowych, które mogłyby kontrolować legalność działań organów gminy związanych z określaniem taryf za wodę i ścieki – mówi Kiełbus.
Przedsiębiorstwa kwitną, a ludzie płacą i płaczą
Obecny system nadzoru nad wysokością opłat za wodę i ścieki nie zawsze służy interesom mieszkańców, a samorządy nie dość skutecznie nadzorują politykę taryfową przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych – wynika z raportu NIK.
Z raportu izby wynika, że:
● przedsiębiorstwa osiągały znacznie wyższe zyski z działalności wodociągowo-kanalizacyjnej niż marża zysku ujęta we wnioskach taryfowych;
● przyjęty sposób ujmowania amortyzacji środków trwałych dla potrzeb kalkulacji wniosków taryfowych skutkuje tym, że otrzymanie przez przedsiębiorstwo bezzwrotnej pomocy inwestycyjnej zwiększa obciążenie konsumentów;
● mała skuteczność regulatora rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jakim jest rada gminy, stwarza ryzyko narastania w przyszłości zjawisk związanych z nadużywaniem przez usługodawców pozycji monopolistycznej;
● zagrożeniem dla interesów konsumentów może być traktowanie przez JST usług wodno-kanalizacyjnych jako źródła dochodów budżetu gminy i przeznaczanie ich na cele niezwiązane z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków.
Źródło: Raport NIK z 6 czerwca 2016 r. „Kształtowanie cen usług za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków”.
KONFRONTACJA
Czy wprowadzenie regulatora jest zgodne z ustawą zasadniczą
NIE. Samorząd nie podlega administracji centralnej i na tym właśnie polega istota samorządności. Natomiast jego działalność jest nadzorowana z punktu widzenia legalności (jak wskazują konstytucja oraz ustawy) tylko przez prezesa Rady Ministrów, wojewodę lub regionalną izbę obrachunkową. Poza tym samodzielność samorządu podlega ochronie sądowej. W związku z powyższym wprowadzenie regulatora, który badałby uchwały rad gmin w zakresie realizowanych przez nią zadań własnych, byłoby niezgodne z konstytucją. Należy też zwrócić uwagę, że trudno jest regulować ceny wody dla całego kraju. W niektórych gminach woda jest bardzo tania, a w innych jej cena jest wręcz horrendalna z uwagi na konieczność sprowadzania jej spoza terenów jednostki. To z kolei rzutuje w znacznej mierze na koszty. Jeżeli wprowadzi się jedną cenę ogólnopolską według wzorca planowania centralnego z okresu PRL, to niektóre gminy – tam gdzie koszt pozyskania wody jest wysoki – będą musiały dopłacać do rachunków mieszkańców.
TAK. Dopóki Sejm ustanawia przepisy służące efektywnemu wykonaniu zadań publicznych, dopóty robi to swobodnie, a jego działalność objęta jest zasadą domniemania zgodności z konstytucją. Może więc uznać konieczność ograniczenia kompetencji organów samorządowych na rzecz państwowych. W szczególności, zgodnie z art. 163 konstytucji, w drodze ustawy można zastrzec wykonanie zadania publicznego dla innego organu władzy publicznej niż organ samorządu terytorialnego. Zarazem jednak, kształtując podział zadań między organami władzy państwowej i organami władzy samorządowej, Sejm powinien realizować zasadę pomocniczości, zgodnie z którą to lokalne wspólnoty powinny decydować o sprawach ich dotyczących, kiedy tylko mogą robić to efektywnie.
Zgodnie z art. 217 konstytucji w prawie wodnym ustalono system opłat za usługi wodne i inne elementy służące gospodarowaniu wodami. W szczególności – Sejm ustanowił maksymalną wysokość tych opłat. W ramach tych regulacji Sejm jest też kompetentny do ustalenia zasad poboru opłat, organy w nim uczestniczące i sposób rozstrzygnięcia kwestii regulatora. Analizując różne warianty rozwiązania tej kwestii, Sejm ma prawo uznać, że tego zadania nie będą w stanie skutecznie wykonać wojewodowie. Choćby ze względu na potrzebę prowadzenia krajowej gospodarki wodnej czy koordynacji i kierowania działaniami różnych podmiotów zaangażowanych w to postępowanie. Stąd decyzja o powołaniu „Wód Polskich”. Równie dobrze Sejm mógł wybrać inne rozwiązanie, w tym eksponujące znaczenie wojewodów.