Starosta może wszcząć postępowanie w sprawie scalenia gruntów, zanim wpłynie dotacja celowa

Podobny problem miewa wiele powiatów. W praktyce często zdarza się, że środki dotacyjne z budżetu państwa na scalenia gruntów są przekazywane z opóźnieniem lub w niewystarczającej wysokości.

Sęk w tym, że starostwa muszą przestrzegać reguł postępowania określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), a więc wszczynać i terminowo prowadzić postępowania. Brak działania ze strony organu może skutkować konsekwencjami prawnymi, w tym np. skargami na bezczynność.

Postępowanie scaleniowe jako zadanie zlecone

W myśl ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (dalej: u.s.w.g.) postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta. Jest to zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa.

Może być ono wszczęte na wniosek:

• większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub
• właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.

Odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty.

Stanowisko RIO: czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania, gdy w budżecie nie ma zabezpieczonych środków na scalanie gruntów

Izba w piśmie z 21 stycznia 2026 r. (znak RP.63.2.2026) stwierdziła, że:

• dopuszczalne jest wydanie przez starostę postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, także w sytuacji gdy w planie finansowym jednostki na dzień wydania tego postanowienia nie ma zabezpieczonych środków na realizację czynności w ramach postępowania przy braku zapewnienia ich otrzymania z budżetu państwa;
• do zaciągnięcia zobowiązania dojdzie w dacie zawarcia umowy z wykonawcą i na ten moment środki w planie finansowym winny być zabezpieczone w adekwatnych podziałkach klasyfikacji budżetowej,
• brak zapewnienia środków z budżetu nie zwalnia starosty z realizowania zadania z wykorzystaniem środków własnych powiatu, a obowiązek zwrotu spoczywać będzie następnie na Skarbie Państwa.

W uzasadnieniu RIO odwołała się do przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania na dany rok do wysokości planowanych wydatków lub kosztów. Kwotę tę pomniejsza się o:

• wydatki na wynagrodzenia i uposażenia,
• składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy,
• inne obowiązkowe składki i opłaty,
• płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich.

Przepis ten odnosi się do pojęcia „zaciągnięcia zobowiązania”. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera jednak definicji tego pojęcia. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w orzeczeniu z 15 października 2012 r. (sygn. akt BDF1.4800.136.2015) wyjaśniła, że zobowiązanie w rozumieniu ustawy o finansach publicznych należy rozumieć tak samo jak w prawie cywilnym. Jest to stosunek prawny, w którym wierzyciel może żądać od dłużnika spełnienia świadczenia, a dłużnik ma obowiązek je spełnić.

Jeśli środki nie dotarły, a powiat musi wszcząć postępowania w sprawie scalania gruntów

RIO zwróciła uwagę, że podobny problem dotyczy postępowań o zamówienia publiczne. Obowiązek zabezpieczenia środków na realizację zadania powstaje w chwili zawarcia umowy z wykonawcą wybranym w postępowaniu.
Zdaniem RIO samo wszczęcie postępowania, na przykład administracyjnego, nie powoduje jeszcze obowiązku zabezpieczenia środków finansowych. Z formalnego punktu widzenia taki obowiązek nie powstaje na dzień wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o jego wszczęciu nie stanowi więc zaciągnięcia zobowiązania w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.f.p. Do zaciągnięcia zobowiązania dochodzi dopiero w momencie zawarcia umowy z wykonawcą.

Izba przypomniała, że scalenia gruntów starosta wykonuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej, finansowane ze środków budżetu państwa (art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Z art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że jeżeli dotacja celowa nie została przekazana w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zadań, jednostka samorządu terytorialnego ma prawo dochodzić należnego świadczenia wraz z odsetkami, na drodze sądowej.

Obowiązek zapewnienia finansowania z budżetu na zadanie zlecone scalania gruntów

RIO wskazała także, że dysponent środków publicznych ma ustawowy obowiązek zapewnić środki finansowe niezbędne do wykonania zadań zleconych. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizując te zadania, powinien gospodarować środkami publicznymi w sposób celowy i oszczędny, zgodnie z art. 254 pkt 3 u.f.p. Powinien też dążyć do uzyskania najlepszych efektów z poniesionych nakładów.

Jednocześnie, zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.f.p., wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami.

• publiczne środki wspólnotowe oraz
• inne środki publiczne na zasadach określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i w przepisach o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

• JST wykonująca zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań (art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).
• Kwoty dotacji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.
• Pieniądze są przekazywane przez wojewodów, jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
• Dotacje są przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Natomiast w przypadku niedotrzymania tego warunku JST przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym. ©℗

Konsekwencje zaniechań

RIO przypomniała, że zadania zlecone z zakresu administracji rządowej są obowiązkowymi zadaniami jednostek samorządu terytorialnego. Mają one charakter powszechny i nie są fakultatywne.
Zaniechanie lub ograniczenie realizacji takiego zadania przez powiat może skutkować postawieniem jednostce samorządu terytorialnego zarzutu:

• bezczynności organu administracji publicznej lub
• przewlekłości postępowania.

Może także prowadzić do zarzutu niewykonywania albo nienależytego wykonywania zadań, jeżeli uprawniony poniósł z tego tytułu szkodę.
RIO podkreśliła, że ponieważ zadania zlecone mają charakter obowiązkowy, jednostka samorządu terytorialnego nie może odmówić ich realizacji. W takiej sytuacji powiat może przeznaczyć środki własne na sfinansowanie niezbędnych wydatków związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy realizacja zadania jest zagrożona z powodu braku wystarczających środków z budżetu państwa, nawet wtedy, gdy jednostka samorządu terytorialnego wystąpiła o zwiększenie dotacji i ją otrzymała, lecz środki te nadal nie pokrywają wszystkich niezbędnych wydatków – wynika ze stanowiska Izby.

Uwaga! Brak środków z dotacji celowej z budżetu państwa nie stanowi formalnej przeszkody do wszczęcia postępowania scaleniowego, ponieważ samo wszczęcie postępowania nie jest równoznaczne z zaciągnięciem zobowiązania finansowego. Powiat może, a w razie potrzeby powinien, wyłożyć środki własne na realizację zadania zleconego, przy czym Skarb Państwa jest zobowiązany do ich zwrotu poprzez zapewnienie należnej dotacji. ©℗