Jakie są skutki unieważnienia przez wojewodę zarządzenia ustalającego opłaty

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Warto wyraźnie wskazać na różnicę pomiędzy nieważnością a niezgodnością z prawem. W literaturze wskazuje się, że „stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy powoduje utratę mocy wiążącej aktu ex tunc, to jest od chwili jego podjęcia. Orzeczenie zaś o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem wywołuje skutek ex nunc, gdyż pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej od daty orzeczenia. W sytuacji wydania orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem akt organu gminy wywołuje zatem skutki prawne do czasu pozbawienia go mocy prawnej” [P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. 1, 2023 Legalis/el].

Sądy administracyjne potwierdzają, że skutek ex tunc oznacza, że „uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (…). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym na rozstrzygnięcie nie ma wpływu podjęcie działań w celu uchylenia przez organ zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego 2025 r.; sygn. akt IV SA/Po 8/25). Potwierdzają to także wyroki NSA.

Finansowe konsekwencje unieważnienia uchwały przez radę

A skoro unieważnione zarządzenie należy traktować tak, jakby go w ogóle nie było, to zatem zastosowanie ma wcześniej obowiązujące zarządzenie i poprzednio obowiązujące stawki (jeżeli były). Warto podkreślić, że skutek ten działa automatycznie (ex lege) i nie zachodzi konieczność ponownego wprowadzenia wcześniejszego aktu – skoro wadliwy akt nie istnieje w obrocie, to nie mógł derogować regulacji obowiązującej wcześniej. Oznacza to, że akt wcześniejszy obowiązuje nieprzerwanie, bez konieczności jego ponownego wydania.

► Czy po unieważnieniu zarządzenia gmina może pobierać jakiekolwiek opłaty za wejście na basen?

Odpowiedź brzmi: to zależy. Skoro zarządzenie jest nieważne ex tunc, to traktuje się je, jakby nigdy nie weszło w życie. W konsekwencji obowiązuje uprzednio obowiązujące zarządzenie, które określało stawki za korzystanie z basenu i innych obiektów sportowych. Jeśli wcześniej obowiązujący akt prawny przewidywał opłaty – to właśnie te stawki są wiążące i miasto nadal może je pobierać. Jeśli jednak wcześniejszy akt nie przewidywał opłat, wówczas brak jest podstawy prawnej do ich pobierania.

► Czy po unieważnieniu cennika korzystający z basenu mogą domagać się zwrotu pobranych kwot od dnia uruchomienia pływalni do dnia unieważnienia zarządzenia?

Nie ma przeciwwskazań, aby korzystający z basenu występowali z takim roszczeniem, ponieważ pobrane opłaty nie miały podstawy prawnej. Akt, który je wprowadzał, był nieważny od początku, więc należności pobierane na jego podstawie nie powinny być w ogóle pobierane. Moim zdaniem pobieranie opłat bez podstawy prawnej jest niedopuszczalne i rodzi obowiązek ich zwrotu. Od strony cywilnoprawnej takie żądanie można kwalifikować jako roszczenie o zwrot świadczenia nienależnego. Gdyby zaś przywrócone zostało poprzednio obowiązujące zarządzenie, uzasadnione byłoby roszczenie o zwrot różnicy pomiędzy stawką z aktu nieważnego a stawką wynikającą z aktu poprzedniego – bo faktyczne korzystanie z obiektu miało miejsce, więc trudno byłoby żądać całkowitego zwrotu. ©℗