Klęski żywiołowe i nieurodzaje dają co roku w kość nie tylko rolnikom. Przez bałagan prawny tracą także gminy i zatrudnieni w nich urzędnicy. Chodzi o specjalne komisje ds. szacowania szkód w rolnictwie. Okazuje się, że do końca nie wiadomo, jaki faktycznie charakter ma udział samorządu w zakresie pomocy poszkodowanym. Czy jest to zadanie zlecone czy też własne gminy? Poglądy są podzielone – zarówno po stronie gmin, jak i wojewodów. To oczywiście powoduje kolejny zatarg – bo jeśli jest to zadanie zlecone, to powinny iść za nim pieniądze. A tych budżet państwa nie przekazuje. Cierpliwość samorządowców jednak się skończyła. Ale zmian przepisów rząd raczej nie przewiduje.
Reklama
Jędrzej Miklas prawnik w kancelarii GFP Legal / Dziennik Gazeta Prawna
Maciej Kiełbus partner w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners / Dziennik Gazeta Prawna

Reklama
ANALIZA.
Zgodnie z art. 22 pkt 2 oraz art. 25 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 525) wojewodowie zlecają gminom powoływanie gminnych komisji ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych. Chodzi o straty powstałe wskutek m.in.: suszy, gradu, deszczu, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganów, piorunów, obsunięć się ziemi lub lawin (w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich).
Komisje składają się z co najmniej trzech osób. Przy czym w zależności od rozmiaru szkód gremia te mogą być powiększane, tak by szacunek został przeprowadzony sprawnie i rzetelnie. Gminy – posługując się przy tym zresztą różnymi podstawami prawnymi z ustawy o samorządzie gminnym – z reguły powołują komisje. Jednak są takie, które nie decydują się do nich oddelegować swoich urzędników. Przepisy bowiem nie wskazują wprost, że w komisjach mają zasiadać przedstawiciele jednostki samorządu terytorialnego. Par. 5 ust. 5 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. poz. 187 ze zm.) stanowi tylko, iż komisja składa się co najmniej z trzech osób, w tym jednego przedstawiciela ośrodka doradztwa rolniczego oraz jednego przedstawiciela izby rolniczej, mających stosowne wykształcenie lub doświadczenie. Z kolei w przypadku szacowania szkód w budynkach lub budowlach służących do prowadzenia działalności rolniczej co najmniej jeden członek komisji powinien mieć wykształcenie lub doświadczenie zawodowe w zakresie budownictwa.
Gliwicki pomysł
Z wątpliwymi przepisami aktywną walkę rozpoczęły Gliwice, które postanowiły nie wyznaczać swoich pracowników do pracy w komisji. W efekcie została ona utworzona na podstawie zarządzenia wojewody śląskiego. Przy czym w dokumencie tym znalazł się w punkt stanowiący, że „obsługę administracyjno-biurową komisji zapewnia prezydent Miasta Gliwice”. Włodarz miasta się jednak na to nie zgodził. – Kilkukrotnie zwróciliśmy się do wojewody o podanie podstawy prawnej, ponieważ każde wydatkowanie środków budżetu miasta winno mieć uzasadnienie prawne, a jego brak uniemożliwia prawidłowe ich rozliczenie – informuje Agnieszka Setnik, naczelnik wydziału środowiska Urzędu Miejskiego w Gliwicach.
Urząd wojewódzki wskazał Gliwicom par. 5 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów. – Jednak te przepisy mówią wyłącznie o powoływaniu komisji i jej składzie, nie określają jednak sposobu finansowania. W odpowiedzi na nasze uwagi wojewoda przekazał nam odmowę Ministerstwa Finansów, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Rządowego Centrum Legislacji w sprawie wprowadzenia możliwości finansowania kosztów prac komisji wojewody (pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 kwietnia 2013 r. – red.) – mówi Agnieszka Setnik.
Samorządowcy byli zaskoczeni, bo jak wskazują, sprzeciw resortu dotyczył jedynie „częściowego dofinansowania kosztów udziału przedstawicieli takich podmiotów, jak izby rolnicze czy ośrodki doradztwa rolniczego”. Nie ma w nim wzmianki o kosztach administracyjnych pracy komisji.
– Potem jeszcze urząd tłumaczył nam, że „prace komisji wojewody nadal mają charakter nieodpłatny w całym kraju”. To też nie jest uzasadnienie do wydatkowania środków z budżetu miasta – zauważa pani naczelnik.
I dodaje, że na koniec wymiany zdań przedstawiciel rządu powołał się na art. 22 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, na podstawie którego „wojewoda odpowiada za wykonanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie na zasadach określonych w odrębnych przepisach”. – Jednak i w tym przypadku nie zostały wskazane odrębne przepisy, które stanowiłyby, że gminy finansują prace komisji powoływane przez gminy na wniosek wojewodów – mówi Setnik.
W efekcie Urząd Miejski w Gliwicach wszelką korespondencję dotyczącą szacowania strat w rolnictwie kieruje bezpośrednio do Powiatowego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Gliwicach i przewodniczącej komisji.
Własne czy zlecone
Ale prawdopodobnie Gliwice są jedyną jednostką w Polsce, która zdecydowała się nie wyznaczać swoich pracowników do prac w komisji ani też finansować obsługi gremium powołanego zarządzeniem wojewody. Inni włodarze gmin – co potwierdza nam Marek Olszewski – z reguły nie tylko powołują komisje, ale także do pracy w nich wyznaczają swoich urzędników. – Wszelką obsługę organizacyjno-techniczną komisji też zapewniają wójtowie i ponoszą koszty związane z ich funkcjonowaniem – informuje Marek Olszewski.
A nie są one małe. Np. w gminie Biała Rawska w 2014 r. wyniosły ponad 40 tys. zł. Prace komisji rozpoczynają się bowiem z chwilą wystąpienia szkody i trwają często przez kilka miesięcy w roku. Co więcej, ze względu na krótki czas na oszacowanie szkód oraz mnogość składanych wniosków w pracach komisji najczęściej uczestniczy po kilku pracowników urzędów gmin z terenów, w których wystąpiły szkody. – Niestety wykonywane działania odbywają się kosztem innych zadań własnych gminy, a niejednokrotnie kosztem zaplanowanych wcześniej urlopów pracowniczych. Wydatki te powinny być, po przedstawieniu odpowiednich kalkulacji, gminom zrekompensowane – twierdzi Olszewski.
ZGW RP przyjął stanowisko, w którym domaga się od resortu rolnictwa uznania tych działań za zadanie zlecone i w związku z tym rekompensowania wydatków. O to, jakie są szanse na zmianę przepisów, zapytaliśmy resort rolnictwa (to on wydał ww. rozporządzenie). Renata Kania z biura prasowego Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformowała nas, że obecnie nie są prowadzone prace legislacyjne mające na celu zmianę przepisów. Innymi słowy o przekazywaniu pieniędzy z budżetu państwa nadal nie ma mowy.
Bierzemy na siebie
Tymczasem nawet w samych samorządach nie ma zgody co do tego, czy prace komisji szacunkowych są zadaniem własnym, czy zleconym. – Jak tylko dochodzi do anomalii pogodowych, komisje od razu ruszają w teren. Do tej pory nie doczekaliśmy się jakiejkolwiek refundacji kosztów związanych z pracą w komisjach naszych pracowników. Zresztą nie słyszałem, by jakakolwiek jednostka otrzymała pomoc finansową z centralnego budżetu – informuje Stanisław Longawa, wójt gminy Kłodzko.
Wtóruje mu Agnieszka Lesiak z wydziału ochrony środowiska w Urzędzie Miasta i Gminy Biała Rawska. – Wojewoda na szacowanie szkód nie przekazał nam żadnych środków finansowych. Tak naprawdę to do końca nie wiadomo, czy to zadanie zlecone, czy nasze własne – mówi.
– Nie jest tak, że to wojewoda zleca gminom wykonywanie dodatkowych czynności – stwierdza bez ogródek Monika Mróz, asystent polityczny w biurze wojewody podlaskiego. – W sytuacjach kryzysowych to jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane w pierwszej kolejności do wsparcia i pomocy poszkodowanym mieszkańcom swoich gmin. Członkowie komisji swoje zadania wykonują w ramach obowiązków służbowych i w normalnym czasie pracy. Wójt, burmistrz, prezydent jako gospodarz gminy jest jednocześnie odpowiedzialny za usuwanie skutków wszystkich sytuacji klęskowych. W tym również za organizację pracy komisji powołanej przez wojewodę – tłumaczy Mróz.
Ale okazuje się, że w obozie wojewodów też stanowiska nie są jednolite. Jolanta Krynicka z Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego ubolewa, że akty prawne nie przewidują finansowania z budżetu państwa działalności komisji powoływanych przez wojewodę.
Podobnego zdania jest Patrycja Czerwińska z biura prasowego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego.
– Przepisy prawne nie regulują sposobu finansowania prac komisji, stąd też różnorodność podejmowanych działań w tym zakresie przez urzędy wojewódzkie w Polsce – tłumaczy Czerwińska. – Brak jest wskazania w aktach prawnych, że funkcjonowanie tej komisji jest zadaniem wojewody. W związku z tym zasadne byłoby, aby sposób finansowania jej prac był uregulowany prawnie w sposób przejrzysty i jednolity w skali kraju – twierdzi Czerwińska.
Wtóruje jej Krzysztof Marcinkiewicz, rzecznik prasowy wojewody małopolskiego. – Tutejszy urząd wielokrotnie występował do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zabezpieczenie środków na pokrycie kosztów działalności komisji, jednak nie udało się rozwiązać tego problemu. Zatem komisja działa bez wsparcia finansowego z budżetu państwa, a koszty jej działalności obciążają jednostki, której przedstawiciele zostali wyznaczeni do prac w tej komisji – mówi Marcinkiewicz.
Pomysły na zmianę
Samorządy i województwa chcą jednak zmiany i nawet proponują, jak one mają wyglądać. Zdaniem Agnieszki Lesiak na pewno dużym odciążeniem dla gmin, jak również usprawnieniem przebiegu całej procedury, mogłaby być inicjatywa ustawodawcza i zmiana przepisów. Na ich podstawie do wykonywania zadań związanych z ogłoszeniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego powołane byłyby określone organy. Z kolei małopolski UW proponuje zmianę zapisów par. 5 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do udziału w pracach komisji powinni tam zostać wskazani pracownicy gmin, a wykonywanie tych zadań powinno być zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Jeszcze inne wyjście to utworzenie rezerwy budżetu państwa na pokrycie kosztów działalności komisji wraz z ustaleniem ryczałtowych stawek za 1 ha oszacowanych upraw lub za gospodarstwo.
50–60 mln zł tyle według ZGW RP wynoszą rocznie koszty szacowania szkód przez samorządy
OPINIE EKSPERTÓW
Wojewoda zarządza i on powinien płacić
Obowiązek powołania komisji ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych jest zadaniem własnym wojewody. Komisje są tworzone w formie zarządzeń wojewody, w których są określane m.in. tryb ustalania składu komisji, jej kompetencje czy też zasady działania. Z uwagi na to, że powołanie komisji jest zadaniem własnym wojewody, ma on obowiązek finansowania jej działalności. Jeśli z treści zarządzenia tworzącego komisję wynikałoby, że na gminę nałożono określone obowiązki, np. zapewnienie obsługi organizacyjno-technicznej, wojewoda powinien gminie przekazać w formie dotacji celowych odpowiednie środki na ich realizację. Nałożenie takiego obowiązku na gminę powinno zostać dokonane w drodze porozumienia z daną jednostką, a nie w drodze zarządzenia wojewody. Zadania zlecone mogą, być bowiem nakładane na gminy jedynie w drodze ustaw albo w drodze porozumień zawartych z danym organem.
W treści porozumień powinny być wskazane zasady rozliczania kosztów funkcjonowania komisji, w tym wynagrodzeń pracowników gminy, oraz inne ponoszone przez nią koszty. Jeśli wojewoda nie zapewnia gminom odpowiednich środków, mogą one być dochodzone wraz z odsetkami za opóźnienie przed sądem na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Gminy nie muszą delegować swoich urzędników
W kwestii powołania komisji szacującej wojewoda działa z urzędu, nie jest potrzebny do tego żaden wniosek określonego podmiotu. Nie jest również wymagane działanie ze strony organu wykonawczego gminy (co więcej, organ ten nie ma kompetencji do zainicjowania postępowania w sprawie powołania komisji szacującej ani do wskazania kandydatów do jej składu). Wojewoda jest organem organizacyjnie nadrzędnym wobec komisji szacującej, może modyfikować jej skład w drodze zarządzeń. Co najważniejsze, przepisy nie obligują wojewody, aby w skład komisji powoływał przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego. Oczywiście ich powołanie jest dopuszczalne, aczkolwiek brak szczególnych przesłanek w tym zakresie. Mając to na uwadze, należy podkreślić, iż organ wykonawczy gminy nie ma wyraźnie określonych kompetencji do wpływania na skład komisji. Można wskazać, iż jedynie w drodze pism lub innego sposobu porozumiewania się z wojewodą może sugerować pewne działania, aczkolwiek nie są one wiążące dla wojewody.