Obawiałbym się sytuacji, gdy na miejsce zdolnych wójtów przyjdą ludzie, którzy nie są naturalnymi liderami - przyznaje Adam Gendźwiłł, ekspert UW i Fundacji Batorego, współautor raportu „Czy potrzebujemy ograniczenia liczby kadencji w samorządzie?”
Czy mamy do czynienia z układami i sitwami w samorządach?
Gdzieś na pewno są patologiczne lokalne układy i sitwy. Każda władza generuje ryzyko, że będzie wykorzystywana w sposób niewłaściwy. W Polsce jest prawie 2,5 tys. gmin, każda z nich jest inna. Spotkać tam można różne zjawiska – od fantastycznych liderów, dzięki którym społeczności lokalne świetnie się rozwijają, po marazm i patologie.
Ważne jednak, by nie wyobrażać sobie zbyt pochopnie jakiegoś centralnie sterowanego układu, swego rodzaju ośmiornicy oplatającej państwo tylko dlatego, że wójtowie gdzieś za długo urzędują. Lokalne sieci powiązań często nie mają wyraźnego centrum, potrafią się zmieniać, ewoluować.
Tak naprawdę każda sieć powiązań, interesów generuje układ. I ten układ to może być lokalna elita, w jego funkcjonowaniu może nie być nic złego. Ale mogą się tam wkradać nadużycia. Wystarczy np., że kontrakt czy stanowisko otrzyma ktoś, kto nie powinien ich dostawać, a dostaje tylko dlatego, że jest dogadany z wójtem czy radnymi.
Ale, jak rozumiem, to wszystko wciąż nie oznacza, że tam, gdzie mamy do czynienia z wieloletnim wójtem czy burmistrzem, jest źródło wszelkich patologii?
Jestem przeciwny takim prostym stwierdzeniom. Nie można zakładać, że każdy wieloletni włodarz sobie to poparcie kupił. Trzeba oczywiście pamiętać, że w małych, peryferyjnych gminach wójtowie są dysponentami ważnych zasobów – są np. głównymi pracodawcami, bo sektor samorządowy to nie tylko urząd, lecz także chociażby szkoły czy zakłady usług komunalnych. Wójtowie dysponują też pieniędzmi na inwestycje lokalne, więc mają decydujący wpływ na kontrakty publiczne. Decydują też o tym, kto i na jakich warunkach może korzystać z mienia komunalnego. To wszystko na pewno rodzi pokusy nadużycia władzy.
Czy wprowadzenie limitu dwóch kadencji jest rzeczywiście remedium na problem układów w samorządach?
Jeżeli sitwa jest silna i dobrze osadzona w lokalnym samorządzie, to bez problemu poradzi sobie z taką prostą regulacją, jaką jest ograniczenie kadencji. Wystarczy wspomnieć o możliwości namaszczenia politycznego następcy i sterowania z tylnego siedzenia. Trzeba też sobie odpowiedzieć na fundamentalne pytanie, czy naprawdę małe społeczności, zwłaszcza te wiejskie, które w wielu regionach Polski się starzeją i wyludniają, są w stanie wygenerować na tyle wielu dobrych przywódców, którzy będą się wymieniali po dwóch kadencjach.
Wyobraża pan sobie gminy, gdzie w ogóle nie będzie chętnych do objęcia stanowiska po wójcie, który musiał odejść z uwagi na limit kadencji?
Po 2002 r., gdy wprowadzono bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, zdarzyło się raz, że do wyborów nie stanął żaden kandydat – w 2006 r. w małopolskiej gminie Gręboszów. Głosowania nie przeprowadzano, a włodarza wybierali radni. Rada wybiera wójta również wtedy, gdy jedyny zgłoszony kandydat nie uzyska akceptacji mieszkańców – takich sytuacji było już kilka. Ale szczerze mówiąc, bardziej niż takich wariantów obawiałbym się sytuacji, gdy na miejsce zdolnych wójtów przyjdą ludzie, którzy nie są naturalnymi liderami.
Zaroi nam się od Nikodemów Dyzmów?
Albo od ludzi sterowalnych. W społecznościach lokalnych elity często nie są zorganizowane jak na szczeblu centralnym – w partie rządzące i opozycyjne. Bardzo często polityka na szczeblu gminnym jest bardziej ugodowa, zachęcająca do kompromisów albo do dogadywania się od sprawy do sprawy. Badania pokazują, że jak pojawia się ktoś nowy, chętny do działania, to często jest włączany do tej elity. Ktoś może uznać, że to budowanie sitwy. Ale bardzo często gminy są za małe, żeby istniały w nich co najmniej dwa konkurujące ze sobą stronnictwa. Mam opór przed przykładaniem miary wywodzącej się z polityki centralnej i polegającej na myśleniu, że jeśli w gminie brakuje stałej, zorganizowanej opozycji, to znaczy automatycznie, że nie ma tam demokracji i że to z pewnością wójt i jego sitwa tłumią konkurencję.
Co w takim razie należy zrobić, by przewietrzyć samorządowe układy, a przy okazji nie wylać dziecka z kąpielą?
W przygotowanym przez nas raporcie „Czy potrzebujemy ograniczenia liczby kadencji w samorządzie?” pokazujemy pewne tropy. Sugerujemy rozwiązania, które naszym zdaniem nie są tak spektakularne i proste jak to, co proponuje PiS, ale celniej uderzają w miejsca, gdzie negatywne zjawiska powstają. Bo gdzie powstają nepotyzm i wszechwładza burmistrza? Tam, gdzie kontrola nad nim jest słaba. Prawdą jest, że od 2002 r. nasz system samorządowy jest bardzo przechylony w stronę modelu prezydenckiego. Włodarz jest jeden, ma silny mandat, natomiast pozycja rady jest słaba. Może w takim razie trzeba wzmocnić radnych, a zwłaszcza kompetencje komisji rewizyjnych. Jak sprawdzi się skład tych komisji, to nawet w dużych gminach, gdzie nie ma problemu z rekrutacją kandydatów, widać, że często przewodniczącym jest człowiek z ugrupowania burmistrza lub jego zwolennicy mają w niej większość. Poza tym burmistrz w Polsce jest liderem politycznym, ale jednocześnie szefem samego urzędu, lokalnej administracji. Od lat mówi się o standardach lokalnej służby cywilnej i o tym, by przynajmniej część urzędników lokalnych wyjąć spod władzy kadrowej burmistrza. Mówiąc inaczej – by burmistrz przestał być równocześnie głównym szefem urzędu.
Zwolennikiem takiego rozwiązania jest współtwórca polskiej samorządności Jerzy Stępień.
Takie rozdzielenie istnieje w wielu krajach – właśnie po to, by oddzielić przywództwo polityczne, które ma wyznaczać kierunki, strategiczne cele i reprezentować daną wspólnotę samorządową, od codziennego zarządzania urzędem, gdzie często potrzeba niezależnych i kompetentnych urzędników.
Po co PiS zmiana w ordynacji wyborczej do samorządów?
Przyznaję, że mam z tym spory problem. Mimo że specjalizuję się w tematyce samorządowej, zdążyłem się już w tym wszystkim trochę pogubić. Na początku przez dwa tygodnie toczyła się debata o ograniczeniu kadencji burmistrzów. Potem jak królika z kapelusza wyciągnięto projekt nowej ustawy warszawskiej, który miał być lada moment procedowany w parlamencie. A potem okazało się, że jest wycofany ze ścieżki legislacyjnej i że mają się rozpocząć jakieś konsultacje. Nie rozumiem, jaka wizja za tym wszystkim stoi. Nie wiemy, w jakim kierunku zmierzamy i co ma być efektem zmian proponowanych przez PiS.
Szczerze mówiąc, nie potrafię nawet w PiS wskazać lidera tematyki samorządowej, takiego partyjnego specjalisty od samorządu terytorialnego. Na pewno nie jest nim minister spraw wewnętrznych i administracji, który sprawy samorządowe ma teoretycznie pod swoją opieką. To, jak słabo funkcjonuje Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, też jest dla mnie sygnałem, że partia rządząca nie ma dobrego kompleksowego planu dla samorządu i że nie chce samorządu terytorialnego traktować jako partnera. PiS jest niechętny samorządowi terytorialnemu, bo on dekoncentruje władzę, sprawia, że jest rozproszona. A PiS postrzega to jako coś negatywnego, wadę ustrojową.
Ja uważam, że silny samorząd lokalny to duża wartość, bo zapewnia to lepsze dostosowanie działań państwa do lokalnych potrzeb. To też chroni nas przed scentralizowaną, zbyt silną władzą państwową. Samorząd lokalny jest takim wentylem bezpieczeństwa. Przypomnijmy, że cieszy się większym zaufaniem niż władze centralne, jest bardzo dobrze zakorzeniony w świadomości społecznej.