Subskrybuj nas na Youtube
Problematyka rozwoju, kształtowania, ochrony i zarządzania zasobami wodnymi jest obecnie regulowana na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne [dalej zwana „u.p.w.”]. Ustawa ta, w całym okresie swojego obowiązywania, wdrożyła do polskiego systemu prawnego szereg dyrektyw unijnych. Zmiany te nie wyeliminowały jednak wszystkich problemów prawnych związanych z daną problematyką, a w związku z ich znaczną ilością, doprowadziły przedmiotową ustawę do takiego stanu, iż stała się ona niestety częściowo nieprzejrzysta i niespójna.
W związku z powyższym, a także z uwagi na planowaną reformę gospodarki wodnej, konieczne stało się dostosowanie obecnie obowiązujących regulacji prawnych do potrzeb zamierzonych zmian, a szczególnie do osiągnięcia celu wskazanego w Ramowej Dyrektywie Wodnej, jakim jest zgodnie z uzasadnieniem Projektu „pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych”.
Projektodawcy, w celu wypełnienia warunków uruchomienia środków pochodzących z programów operacyjnych Unii Europejskiej na lata 2014-2020 postulują również za wprowadzeniem systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi opartego na systemie usług wodnych. W ich ocenie wymagane jest także stworzenie nowego, skutecznego systemu finansowania gospodarki wodnej oraz systemu bodźców finansowych kształtujących potrzeby wodne społeczeństwa i gospodarki. Nowy system powinien być oparty na elastycznych instrumentach finansowych.
W treści uzasadnienia Projektu nowej ustawy wynika, że głównymi polami nowych regulacji są:
1) zrównoważone gospodarowanie zasobami wodnymi, z uwzględnieniem potrzeb człowieka i gospodarki,
2) zaspokojenie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę do spożycia i dla celów sanitacji;
3) zaspokojenie społecznie i ekonomiczne uzasadnionych potrzeb wodnych wielu sektorów gospodarki;
4) osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu i potencjału wód i związanych z nimi ekosystemów;
5) konieczność adaptacji do zmian klimatu oraz wzrastające ryzyko występowania gwałtownych zjawisk pogodowych, w tym minimalizacja ryzyka powodziowego;
6) możliwości tkwiące w polityce oszczędzania wody z zastosowaniem mechanizmu usług wodnych;
7) ewentualne zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego
i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej;
8) zapewnienie skutecznego i efektywnego nadzoru ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej nad działem administracji i gospodarki - gospodarką wodną.
Ponadto, Projektodawcy wyróżniają następujące podstawowe obszary projektowanych zmian w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego:
1) zmiana struktury prawno-organizacyjnej organów administracji publicznej właściwych
w sprawach gospodarowania wodami;
2) systemowe rozwiązanie problemu niedofinansowania zadań z zakresu gospodarki wodnej (zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniu);
3) zapewnienie komplementarności w polityce opłat za wodę, z uwzględnieniem zasady „zwrotu kosztów za usługi wodne”, wynikającej z uzupełnienia transpozycji artykułu 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, będącej odpowiedzią na warunki ex-ante z załącznika IV do projektu rozporządzenia ogólnego KE dotyczącego polityki spójności, które Polska musi spełnić przez likwidację zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu m.in. poboru wody, zrzutu ścieków i pozostałych usług wodnych;
4) zapewnienie skutecznego i efektywnego nadzoru ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej nad gospodarką wodną, w tym systemem administracyjnym gospodarowania wodami oraz systemem gospodarczego korzystania z wód.
Przechodząc do szczegółowych regulacji zawartych w Projekcie należy wskazać na następujące, jak się wydaje, kluczowe zmiany:
a) Zgodnie z założeniami Projektu głównym organem administracji publicznej w zakresie gospodarowania wodami ma zostać zupełnie nowa osoba prawna – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie [zwana również „Wodami Polskimi”]. Podmiot ten ma niejako wchłonąć dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Jednostki organizacyjnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich zastąpią dotychczasowych dyrektorów i zarządców regionalnych gospodarki wodnej. Lista zadań Wód Polskich, bardzo obszerna, określona została w art. 240 Projektu.
Pozycję nadrzędną nad Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wód Polskich będzie miał minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, którego kompetencje w przedmiotowym zakresie będą w dalszym ciągu bardzo szerokie. Jedną z podstawowych form kontroli Wód Polskich będzie stanowiła tzw. roczna ocena działalności Wód Polskich.
W ocenie ZP BCC powołanie nowej osoby prawnej i nałożenie na nią olbrzymiej liczby obowiązków nie jest rozwiązaniem w pełni właściwym. ZP BCC obawia się, że może dojść do nadmiernego obłożenia i tym samym przeciążenia Wód Polskich, a konsekwencji czego pojawia się groźba znaczącego wydłużenia czasochłonności realizowanych przez nią zadań.
b) W Projekcie planuje się również likwidację Krajowej Rady Gospodarki Wodnej, działającej obecnie jako organ opiniodawczy i doradczy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nowym organem o analogicznym charakterze opiniodawczym i doradczym, ale działającym dla i pod ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej ma być Państwowa Rada Gospodarki Wodnej – zakres kompetencji tych organów (nowego i dotychczasowego) ma być analogiczny. Państwowa Rada Gospodarki Wodnej składać ma się z 30 osób, zrzeszonych m.in. spośród uczelni czy organizacji społecznych związanych z gospodarowaniem wodą.
ZP BCC nie widzi potrzeby dokonywania takich zmian, aczkolwiek słusznym rozwiązaniem wydaje się być włączenie do organu przedstawicieli organizacji społecznych.
c) Podstawowym instrumentem finansowania Wód Polskich mają być: wpływy z opłat i z opłat podwyższonych generowanych w obszarze gospodarki wodnej, w szczególności z opłat za pobór wód oraz z opłat podwyższonych za brak wymaganej prawem decyzji lub za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie poboru wód. Ponadto Wody Polskie mogą również otrzymywać dotacje z budżetu państwa.
W ocenie ZP BCC zasady finansowania Wód Polskich nie są do końca właściwe. Z uwagi na liczbę zadań wyznaczonych Wodom Polskim do realizacji, wysokość środków pieniężnych potrzebnych na funkcjonowanie tego organu będzie bardzo duża. Jak zauważa ZP BCC, jednym z pomysłów Projektodawców na zgromadzenie wystarczających środków wydaje się być wspomniana już likwidacja zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu m.in. poboru wody, zrzutu ścieków i pozostałych usług wodnych. Takie rozwiązania nie zasługują na naszą aprobatę. Co więcej zaś, z uwagi na możliwość finansowania Wód Polskich również z budżetu państwa, wobec prawdopodobnie wysokich kosztów działalności tego organu, pojawia się pytanie o konieczność ustalenia limitu ewentualnego wsparcia finansowego z budżetu państwa.
d) Zgodnie z założeniami Projektu, w dalszym ciągu obowiązywać będzie naczelna zasada obecnej ustawy – wynikająca z treści art. 10 – stanowiąca, że wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Ponadto, wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne będą nadal stanowić własność Skarbu Państwa. Wody te nadal będą wodami publicznymi i nie będą podlegać obrotowi cywilnoprawnemu – co stanowi powtórzenie obecnych regulacji w tym zakresie. Prawa właścicielskie w stosunku do tego zasobu wykonywać będą Wody Polskie oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.
ZP BCC oczywiście popiera pozostawienie tych regulacji.
e) W związku z wdrożeniem Ramowej Dyrektywy Wodnej w nowej ustawie Prawo wodne nastąpi likwidacja zwolnienia z opłat za pobór wód na potrzeby energetyki wodnej oraz poboru wód powierzchniowych na potrzeby związane z wytwarzaniem energii cieplnej lub elektrycznej, na potrzeby nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych i gruntów leśnych oraz na potrzeby chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Powyższe oznacza, że zakłady dotychczas korzystające z tych zwolnień będą zobowiązane do uiszczania opłat za pobór wody.
Obecnie ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje szereg zwolnień z obowiązku uiszczania opłat w związku z poborem wody. Dotyczy to wyżej wskazanych potrzeb i podmiotów. Podmioty te nie ponoszą więc obecnie z tego tytułu żadnych obciążeń.
W ocenie ZP BCC, co zostało już wskazane powyżej, likwidacja przedmiotowych zwolnień jest pomysłem niekorzystnym dla przedsiębiorców. Takie rozwiązania mogą wpłynąć na wzrost kosztów ich działalności, a w konsekwencji na podwyżki opłat dla wszystkich obywateli. Rozwiązanie to nie spotyka się zatem z akceptacją z naszej strony.
g) Projekt wprowadza zupełnie nowe pojęcie „zgody wodnoprawnej”. Zgoda ta obejmuje m.in. pozwolenie wodnoprawne, zgłoszenie wodnoprawne i ocenę wodnoprawną. Kwestia ta wydaje się być na tyle istotna, gdyż zgodę taką trzeba będzie uzyskiwać np. w przypadku zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody czy robót i obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Ponadto pozwolenia wodnoprawne wymagane będą również przy realizacji nowych przedsięwzięć zlokalizowanych na obszarach szczególnie zagrożonych powodzią, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.
Równocześnie zgłoszenia, organowi właściwemu do wydania zgody wodnoprawnej, wymaga m.in. odwodnianie wykopów budowlanych; odprowadzanie wód z wykopów budowlanych czy wykonywanie robót lub obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie mniej niż 30% powierzchni nieruchomości, na której planowane są roboty lub obiekty budowlane z powierzchni biologicznie czynnej.
Co ważne, to pozwolenie wodnoprawne może zostać cofnięte w sytuacji, gdy np.: zasoby wód podziemnych ulegną zmniejszeniu w sposób naturalny. Następuje to bez odszkodowania. Ponadto, zawsze możliwe jest cofnięcie pozwolenia za odszkodowaniem, z uwagi na interes społeczny lub ważne względy gospodarcze.
W ocenie ZP BCC regulacje odnoszące się do zgód wodnoprawnych wymagają pewnych korekt. Szczególnie ryzykowna dla inwestorów wydaje się możliwość cofnięcia uzyskanego pozwolenia w sytuacji, gdy zasoby wód podziemnych ulegną zmniejszeniu w sposób naturalny. Takie sytuacje mogą grozić inwestorom niepowetowanymi stratami.
h) W celu ułatwienia inwestorom przygotowania dokumentacji projektów niezbędnej do uzyskania wsparcia finansowego z budżetu Unii Europejskiej ustawa wprowadza nowe rozwiązania i instrumenty z tym związane. Elementem tej dokumentacji, w wielu przypadkach, ma być deklaracja właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, w rozumieniu art. 3 ust. 2 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Deklaracja ta ma być sporządzona w oparciu o przygotowany formularz.
ZP BCC popiera wszelkie rozwiązania, które prowadzą do ułatwienia inwestorom pozyskiwanie wsparcia finansowego z budżetu unijnego.
i) Projekt przewiduje również doprecyzowanie i rozbudowanie regulacji związanych z kontrolą gospodarowania wodami, która jest prowadzona przez służby ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. M.in. prawo do przeprowadzenia kontroli niezwłocznej, o każdej porze i bez uprzedzenia.
Wydaje się, że regulacja stanowiąca o możliwości przeprowadzenia kontroli o każdej porze dnia, bez wcześniejszego uprzedzenia wymaga doprecyzowania. ZP BCC nie akceptuje więc aktualnej propozycji legislacyjnej w tym zakresie.
j) Planowana jest zmiana zasad gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (wodnym mieniem), poprzez odejście od zasad regulowanych na gruncie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami.
k) Projekt przewiduje również możliwość oddawania gruntów pokrytych wodami w odpłatne użytkowanie. Stanowi o tym art. 260 Projektu. Przepisy wymagają wyłącznie zachowania formy pisemnej dla zawarcia takiej umowy, a nie formy notarialnej. Dopiero po przekroczeniu wartości opłaty rocznej – ponad 5.000 złotych – obowiązkowa byłaby forma notarialna.
W ocenie ZP BCC każda umowa – bez względu na limit finansowy – powinna być zawierana w formie aktu notarialnego.
l) Projekt przewiduje również możliwość zakładania spółek wodnych. Projektodawcy proponują, aby spółkę taką założyć mogły co najmniej 3 osoby fizyczne lub prawne.
ZP BCC nie widzi powodów, dlaczego spółki wodne nie mogłyby być zawiązywane już przez dwie osoby fizyczne lub prawne.
ł) Ponadto, w ocenie ZP BCC, należałoby również przyjrzeć się treści art. 282 Projektu, zawierającego maksymalne stawki opłaty jednostkowej za pobór wody.
Kwestię tę, w opinii ZB BCC, należałoby oddać do weryfikacji podmiotom wyspecjalizowanym w tym zakresie, w celu zbadania, czy stawki wskazane w przepisie nie są nadmiernie wysokie.
Nowa ustawa, zgodnie z założeniami, ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku, co oznacza, iż w dalszym ciągu pozostało wystarczająco dużo czasu na dokładne dopracowanie treści proponowanych przepisów, w związku z czym postulujemy, aby Projektodawcy dogłębnie rozważyli wszystkie przedstawione przez ZP BCC propozycje zmian Projektu. Wypracowanie kompromisu, a w konsekwencji dobrego prawa w omawianym zakresie, powinno być głównym celem wszystkich stron biorących udział w niniejszym procesie legislacyjnym.