Przywykliśmy myśleć, że efektywny urząd pracy to taki, który każdemu znajdzie zajęcie. Najwyższy czas pogodzić się z tym, że nigdy tak nie będzie.
Trzeba mieć tylko parę złotych, a potem robota zawsze się znajdzie. Trzeba ją załatwić u woźnego. Nie w okienku, u woźnego. (...) W okienku jest robota dla chamów i frajerów. Woźny wykupuje co najlepsze kartki. Potem nic nie zostaje. Sprzedaje je, a barachło wywieszają w gablocie – w taki sposób człowiek stojący przed pośredniakiem poucza bezrobotnych. To fragment filmu „Przyjęcie na dziesięć osób plus trzy” z 1973 r. w reżyserii Jerzego Gruzy.
Gdyby nie drobne, zdradzające miniony okres szczegóły, można by pomyśleć, że rzecz dzieje się współcześnie. W urzędach pracy nadal nie ma ciekawych ofert, a pracę trzeba sobie załatwić na własną rękę i – w powszechnej opinii – po znajomości. Oczywiście pośredniaki z czasów PRL były innymi instytucjami – ich zadaniem było łatanie dziur kadrowych w państwowych firmach, jednak oglądając film, trudno oprzeć się wrażeniu, że pewne sprawy pozostały niezmienne. Tłum ludzi z numerkami do okienka oczekujący na rozmowę z urzędniczką i oferty pracy rzadko kuszące atrakcyjnością.
– Społeczny odbiór urzędów pracy nie jest najlepszy, a szczególnie wśród osób poszukujących pracy na stanowiskach wymagających kwalifikacji. Dla nich nie ma propozycji, a ofert brakuje, bo firmy ich nie przekazują. Powiatowe urzędy nie są partnerem dla pracodawców, bo te najczęściej przysyłają im kandydatów, którzy nie odpowiadają ich wymaganiom i nie są zmotywowani do pracy. Mam nadzieję, że po ostatnich zmianach sytuacja się poprawi – wskazuje dr Grzegorz Baczewski, dyrektor departamentu dialogu społecznego i stosunków pracy w Konfederacji Lewiatan.

Oznaki reformy

Od końca maja trwa w pośredniakach rewolucja: wprowadza się rozwiązania z Europy Zachodniej. To m.in. profilowanie pomocy, czyli jej dopasowywanie w zależności od tego, jakie jest oddalenie danej osoby od rynku pracy i jakie ma ona na nim szanse. Wizytówką urzędu ma być indywidualne podejście do firm i bezrobotnych realizowane przez doradców zawodowych i pośredników pracy, którzy pełnią teraz funkcję doradcy klienta. Wprowadzono nowe instrumenty wsparcia – bony stażowe, szkoleniowe i zatrudnieniowe dla młodych, dofinansowania do wynagrodzeń, refundacje składek płaconych przez pracodawców do ZUS i na inne publiczne fundusze czy granty dla pracodawców, którzy przyjmą do siebie matki, które chcą wrócić do pracy po okresie opieki nad dzieckiem. Brzmi pięknie. Niestety, na razie reforma ledwo zipie. Zmiany, niczym za ciasne buty, uwierają i bezrobotnych, i urzędników. Profilowanie prowadzi do skutków odwrotnych do zamierzonych i ogranicza zakres pomocy osobom, które kiepsko wypadną w wywiadzie prowadzonym przez urzędnika, na indywidualną pomoc w urzędach nie ma czasu, a atrakcyjne instrumenty pozostają w większości na papierze (środki na nie są zbyt niskie, by mogło z nich skorzystać więcej osób).
Oceny wystawiane reformie są bardzo różne. Najczęściej eksperci twierdzą, że wiatr zmian nie wieje w pożądanym kierunku. Zamiast powiewu nowości wzbija głównie tumany kurzu, które przykrywały skostniałą strukturę publicznych służb zatrudnienia. Podkreślają, że znowu zreformowano wycinek systemu, podczas gdy od lat konieczna jest jego całościowa naprawa. – To kolejna proteza, a w dalszym ciągu brakuje podstawy systemu promocji zatrudnienia w Polsce. Nowelizując jedną ustawę, nie spodziewajmy się cudów, bo zmiany powinny objąć także inne sektory związane z rynkiem pracy – uważa dr Barbara Godlewska-Bujok, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Podobnego zdania jest Piotr Lewandowski, ekonomista szefujący Instytutowi Badań Strukturalnych. – Diabeł tkwi w szczegółach, czyli w przeszczepieniu na rodzimy grunt obcych rozwiązań. Profilowanie to cenny pomysł, ale spotkałem się z sytuacją, że do najbardziej obszernego profilu pomocy trafiło 95 proc. bezrobotnych z danego urzędu. Czy więc w ogóle można mówić o profilowaniu? Poza tym kwestionariusz do przeprowadzenia wywiadu, który ma być podstawą profilowania, jest skandaliczny. Większość pytań jest pozbawiona sensu. Część z nich dotyczy kwestii, o których urząd pracy już wie, bo ma je w bazie danych z rejestracji. Inne są po prostu absurdalne i przypominają sondaż dla tabloidu, np. „Dlaczego nie może pan znaleźć pracy?”. Czy takie profilowanie i w ogóle cała reforma przyniesie jakieś pozytywne zmiany? Mam poważne wątpliwości – stwierdza.
Ma je też prof. Urszula Sztanderska, prodziekan Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. – Pytania są powierzchowne, a żaden urząd nie dysponuje czasem, by zagłębiać się w sytuację konkretnego bezrobotnego. Ku mojemu ubolewaniu przyjęto także kryteria profilowania uniwersalne dla całej Polski, a przecież rynki pracy są różne. Nie jestem pewna, czy oddalenie od rynku pracy w Warszawie oznacza to samo, co w woj. kujawsko-pomorskim. Czy te same zasady powinniśmy stosować tam, gdzie bezrobocie wynosi 30 proc., i tam, gdzie jest ono kilkupunktowe? – pyta retorycznie.

Wizja efektywności

Wdrażanie reformy ministra Władysława Kosiniaka-Kamysza wciąż trwa, więc to dobry moment, aby zadać sobie pytanie o skuteczność działania urzędów pracy. Tym bardziej że myśl, która przyświecała resortowi pracy przy opracowywaniu zmian, da się zawrzeć w słowie – efektywność. Ocena taka jest szczególnie na miejscu także z innego powodu – w końcu od 25 lat mamy nowoczesne służby zatrudnienia. Co więcej, przez ten czas były one nieustanie ulepszane. Dziś znów urzędy muszą działać efektywnie – skuteczniej pomagać bezrobotnym, a przy tym rozsądnie wydawać publiczne pieniądze. Resort naciska też na pośredniaki, by one wykazywały się skutecznością, a eksperci potakują, że powinno być to sensem ich działania. Bo jak tu nie przyklasnąć temu, by instytucje publiczne działały sprawnie, a liczba bezrobotnych spadała?
Problem w tym, że nikt do końca nie wie, na ile efektywnie obecnie działają te służby. Mówiąc o skuteczności działań urzędów pracy, obie strony – rządowa i partnerów społecznych – mają na myśli coś zupełnie innego. Ministerstwo patrzy na skuteczność pośredniaków w prosty sposób. Sprawdza efektywność zatrudnieniową instrumentów rynku pracy, czyli – osobno – staży, szkoleń, dotacji na założenie firmy itp. Bada, ile osób po zakończeniu udziału w danej formie aktywizacji – w ciągu następnych 3 miesięcy – wyrejestrowało się z pośredniaka. Oczywiście część z nich to szczęśliwcy, którzy znaleźli jakieś zajęcie, jednak ilu jest takich, którym znudziło się przychodzenie do urzędu, wyjechali na jakiś czas, zmienili miejsce zamieszkania lub wyemigrowali za granicę – nie wiadomo. – Analizy efektywności samych instrumentów zatrudnieniowych są nieprzydatne dla oceny skuteczności służb zatrudnienia, bo 3 miesiące to zbyt krótki okres dla oceny efektywności, np. skuteczność szkoleń powinna być oceniana nawet po roku od ich przeprowadzenia – uważa prof. Urszula Sztanderska.
– Nasz system opiera się na efektywności brutto i netto (ta pierwsza mówi, ile osób znalazło zatrudnienie w określonym czasie po zakończeniu uczestnictwa w programie, w tej drugiej zaś uwzględnia się tych, którzy znaleźliby pracę bez uczestnictwa w nim – red.). Gdy tłumaczymy to ludziom z zagranicy, np. z Banku Światowego, nie rozumieją, o co chodzi. To pozorny mechanizm badania efektywności. Zawsze lepiej wypadnie Warszawa i te urzędy, które mają wykwalifikowanych klientów, a skuteczność tych, które działają w regionach wysokiego bezrobocia, siłą rzeczy będzie mniejsza – stwierdza Piotr Lewandowski.
Jak wskazują eksperci, efektywność służb zatrudnienia trudno analizować, bo w ich historii nigdy nie były prowadzone długookresowe badania. Jeśli już były jakieś analizy, to realizowane wycinkowo i bazujące głównie na dostępnych danych statystycznych prezentowanych przez GUS. Nie badano natomiast tego, w jakim stopniu instrumenty zastosowane przez urząd pomogły bezrobotnym w znalezieniu pracy. Tak naprawdę nie wiadomo także i tego, które ze sposobów aktywizacji działają lepiej, a które gorzej. Bo w tym celu trzeba by monitorować, co dalej dzieje się z osobą, która opuszcza rejestr pośredniaka. – A przecież nie prowadzi się faktycznej ewaluacji rynku pracy. Wiemy, ile osób skorzystało z danego programu i opuściło rejestr bezrobotnych, ale nie jak dzięki temu zmieniły się ich szanse na uzyskanie zatrudnienia. Wymagając od urzędów efektywności, powinniśmy sprawdzać, jaki wpływ mają ich działania na zwiększenie szans ich klientów na zyskanie etatu, a nie liczyć tych, którzy szybko po szkoleniu znaleźli pracę lub się wyrejestrowali. Ta druga kwestia zależy od sytuacji na rynku, a nie działań urzędu – przekonuje Piotr Lewandowski.
Jego zdaniem sytuacja bezrobotnych powinna być badana co najmniej po roku od ich udziału w aktywizacji, a optymalnie po 3 latach. – Łatwo sprawdzić, czy przez ten czas za daną osobę odprowadzane są składki na ubezpieczenia społeczne. Wystarczyłoby więc połączyć informacje z urzędu pracy z danymi z ZUS – przekonuje.
W sumie nie wiemy więc, jak pracują urzędy. O tym, że efekty ich działań są raczej mizerne, mówią dane ekonomiczne i statystyczne. GUS podaje, że w I kw. tego roku aż 54,7 proc. z ogółu zarejestrowanych w pośredniakach stanowiły osoby długotrwale bezrobotne (które w ewidencji urzędu są od co najmniej roku). Ta sama statystyka wskazuje, że wśród bywalców pośredniaków dużo mniej osób rejestruje się po raz pierwszy (120 tys.), a większość stanowią ci, którzy do ewidencji powracają (530 tys. osób). A to oznacza, że tych, którzy mają duże problemy ze znalezieniem zatrudnienia, nie udaje się skutecznie przywrócić na rynek pracy.
– Wśród długotrwale bezrobotnych występuje nadreprezentacja osób o niskich kwalifikacjach lub bez kwalifikacji. Wielu z nich jest słabo zmotywowanych do pojęcia pracy, to często ci, którzy rejestrują się, by korzystać z ubezpieczenia zdrowotnego. Stanowią oni ok. 1/3 klientów urzędów pracy – podkreśla prof. Elżbieta Kryńska z Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego.
Za słabą skuteczność urzędów pracy odpowiedzialna jest także dotychczasowa filozofia ich funkcjonowania. – Służby zatrudnienia do tej pory skupiały się na tym, by wykorzystywać instrumenty, które są dostępne, nie na tym, by doprowadzić do zatrudnienia bezrobotnego – stwierdza Grzegorz Baczewski.
– Urzędy pracy istnieją po to, by istnieć i prowadzić politykę, ale nie po to, by realizować określone cele. Obawiam się, że obecna reforma nie wpłynie na zmianę mentalną w tym zakresie – dodaje Piotr Lewandowski.
Funkcjonowanie pośredniaków tylko po to, aby trwać, generuje jednak absurdalne koszty. Jeden z naszych rozmówców wskazuje na przykład powiatu z woj. mazowieckiego, który w 2010 r. zorganizował 1365 staży, a zatrudnienie po nich znalazło tylko 65 osób. Oznacza to, że utworzenie jednego miejsca pracy kosztowało 80 tys. zł.

Skala problemów

Wiara w to, że będziemy mieć kiedyś skuteczny urząd pracy, który każdemu znajdzie zatrudnienie, jest z gruntu utopijna. Aby taki superpośredniak mógł zacząć u nas funkcjonować, potrzeba wielu zmian, na które nie ma – w dowolnej kolejności i układzie – pieniędzy, woli politycznej, mobilizacji, zawzięcia, przekonania. A przede wszystkim pieniędzy. Skuteczność urzędu zależy od liczby miejsc pracy na lokalnym rynku, a ta z kolei zależy od koniunktury. – W Polsce tworzy się niewiele nowych miejsc pracy. Rynek jest mało dynamiczny, nowe stanowiska powstają głównie w związku z przechodzeniem starszych pracowników na emeryturę. Są powiaty, gdzie tych miejsc pracy nie ma – stwierdza prof. Kryńska.
Nieskuteczny urząd to jednak nie tylko problem lokalnej gospodarki. To, czy pośredniak pomoże komuś znaleźć pracę, czy nie, zależy też od wielu innych od czynników – w większości niezależnych od działań samego urzędu. Największy problem, o którym głośno mówią same pośredniaki, to ubezpieczenie zdrowotne osób bez pracy. Zarejestrowanie w pośredniaku to – jak już wskazywali nasi rozmówcy – najprostszy sposób, aby je uzyskać. Wiele osób przychodzi do urzędu tylko po to i blokuje efektywne wykonywanie zadań przez te służby. – Składka zdrowotna za te osoby powinna być wyprowadzona ze struktur urzędów pracy – stwierdza Urszula Puławska-Krzystanek, dyrektor PUP w Sieradzu. Jasno sprawę stawia Piotr Lewandowski. – Urząd nie jest od tego, by obsługiwać kolejkę do ubezpieczenia zdrowotnego, tak jak NFZ nie jest od tego, by pomagać bezrobotnym – kwituje. Między innymi dzięki temu, że rejestracja w urzędzie daje prawo do bezpłatnej opieki medycznej, urzędy pracy stały się oazą dla osób z bardzo różnymi problemami życiowymi. Skupiają się w nich klienci pomocy społecznej, alimenciarze czy pracujący na czarno. Oni również ciągną w dół wyniki pośredniaka.
– W Polsce ogromnym problemem jest też szara strefa, dużo większym niż w innych krajach UE. Wciąż potrzebuje on systemowego rozwiązania – stwierdza Anna Karaszewska, dyrektor zarządzająca w spółce Ingeus, firmie, która w ramach programu „Express do zatrudnienia” współpracuje z kilkoma małopolskimi powiatami przy aktywizacji osób bezrobotnych (jego celem jest pomoc w znalezieniu stabilnego zatrudnienia dla tysiąca osób). Jak wskazuje, problem pracy na czarno silniej uwidocznił się również w trakcie realizacji wspomnianego projektu. – Na początku 19 proc. osób, którymi się zajmowaliśmy, stwierdziło, że wykonują pracę nierejestrowaną i nie są zainteresowani jej legalną alternatywą. Część udało nam się do niej przekonać, wspomniany odsetek spadł do 13 proc. – stwierdza.
Podkreśla ona, że rozwiązanie problemów rynku pracy wymaga też m.in. zreformowania systemu pomocy społecznej. Obecny często prowadzi do tego, że osoby, które powinny otrzymać wsparcie, nie mogą na nie liczyć. – Zdarzają się osoby, które powinny być klientami opieki społecznej, a nimi nie są, np. mieliśmy przypadek kobiety z siedmiorgiem dzieci, z których aż czworo miało problemy zdrowotne. Taka rodzina powinna być objęta wsparciem ze strony pomocy społecznej i mieć wypłacane odpowiednie świadczenia – zaznacza Anna Karaszewska.
Innym problemem, który blokuje efektywność pośredniaków, jest brak w nich odpowiednich kadr. Z jednej strony za mało w nich osób, które zajmują się aktywizacją zawodową. W większości z nich na jednego doradcę klienta przypada po kilkaset osób bezrobotnych. – Aby móc efektywnie świadczyć pomoc, na jednego pracownika powinno przypadać co najwyżej kilkudziesięciu klientów. W przeciwnym razie osobom tym nie można poświęcić tyle czasu, ile jest konieczne – przekonuje Anna Karaszewska.
Druga strona medalu, jeśli idzie o pracowników służb zatrudnienia, to brak umiejętności, wykształcenia, zdolności i motywacji do pracy osób zatrudnionych w pośredniakach. Na tę ostatnią duży wpływ mają kiepskie wynagrodzenia w pośredniakach – ich płace należą do najniższych wśród pracowników samorządowych. – Zdarza się, że brakuje fachowców, a o obsadzie stanowisk decydują np. względy polityczne. Poza tym urzędy pracy często traktowane są jak piąte koło u wozu dla starostw, które utrzymują siedziby tychże oraz wypłacają pensje pracownikom. Stanowi to duże obciążenie, szczególnie dla ubogich powiatów, co przekłada się na niskie płace. W takim wypadku pracują albo pasjonaci, albo ci, którzy gdzie indziej mieliby niewielkie szanse na zatrudnienie – przyznaje jeden z doradców klienta z województwa świętokrzyskiego.
Skoro o pieniądzach mowa, na horyzoncie pojawia się kolejny problem. To niezbyt wysokie środki przeznaczane na aktywizację – powszechnie wiadomo, że wystarczają one na wsparcie niewielkiej tylko części osób bezrobotnych.
– Nakłady na aktywizację zawodową w Polsce należą do najniższych w Europie. Nie jest jednak tak, że większe środki na rozwój sektora publicznego przełożą się na wzrost efektywności urzędów pracy. W 2010 r. dysponowały one dużo większymi środkami, które nie zawsze jednak były efektywnie wydawane. Czasami bowiem nadrzędnym celem bywa jak najszybsze ich rozdysponowanie, np. gdy zbliża się koniec roku budżetowego, wówczas efektywność schodzi na drugi plan – zauważa Anna Karaszewska.
Jak przekonuje prof. Urszula Sztanderska, winny jest także mechanizm wydatkowania środków publicznych na ten cel. – W Funduszu Pracy jest określona łączna suma pieniędzy na zasiłki i na aktywne wpieranie bezrobotnych. Jednak część przeznaczona na świadczenia pieniężne ma charakter roszczeniowy, co oznacza, że jeśli rośnie liczba bezrobotnych z prawem do zasiłku, to trzeba wydać na nie więcej pieniędzy. A tym samym stopnieje wysokość środków na inne działania. Przez to w okresach, gdy bezrobocie rośnie, spada liczba pieniędzy na aktywną pomoc w poszukiwaniu zatrudnienia, a wtedy są one przecież najbardziej potrzebne – zaznacza prof. Urszula Sztanderska.

Przykład zachodni

Warto zdać sobie sprawę z tego, że właściwie nie ma państw, w których publiczne pośredniaki działałyby idealnie. – Nie dziwi mnie, że nasze urzędy pracy nie są skuteczne. Zresztą w większości krajów europejskich występuje ten sam problem. Niska efektywność cechuje m.in. niemieckie służby zatrudnienia. Co ciekawe, są one jednocześnie najbogatszymi instytucjami tego typu w Europie. Ich przeciwieństwem są służby brytyjskie – tam jednak mocno rozwinięta została współpraca z prywatnymi firmami. Taki model pomocy funkcjonuje w brytyjskim Workprogram, w ramach którego aktywizuje się 700 tys. długotrwale bezrobotnych – mówi Anna Karaszewska.
Obecnie model z Wysp jest przeszczepiany na polski grunt, co chwali m.in. prof. Elżbieta Kryńska. Jego elementem jest profilowanie pomocy dla bezrobotnych oraz wprowadzenie możliwości zlecania usług aktywizacyjnych agencjom zatrudnienia przez wojewódzkie urzędy pracy. – Kontraktacja jest dobrym kierunkiem modernizacji służb zatrudnienia, a skuteczna pomoc dla klientów urzędów pracy jest także sukcesem tych ostatnich. Wyspecjalizowane firmy wiedzą, jak pomagać, szczególnie osobom długotrwale bezrobotnym, i mogą wspierać urzędy pracy w przywracaniu ich do stabilnego zatrudnienia. – przekonuje Anna Karaszewska.
Wykorzystywanie instrumentu outsourcingu usług aktywizacyjnych do prywatnej firmy (agencji zatrudnienia) zaleca większość ekspertów rynku pracy. Okazuje się więc, że remedium na nieskuteczność publicznych służb zatrudnienia jest wyprowadzenie części zadań poza urzędy. To również potwierdza, że systemowo wspieranie bezrobotnych nie jest mocną stroną urzędu jako takiego. Zadania aktywizacji, które z założenia powinny być realizowane elastycznie (bo ile przypadków, tyle różnych dróg wychodzenia z bezrobocia), nie wpisują się w sztywny, biurokratyczny gorset, w którym od lat tkwią urzędy pracy. Oczywiście w outsourcingowaniu zadań nie ma nic złego – jednak powszechna opinia, że nie ma lepszej drogi do usprawnienia działań na rynku pracy, zdaje się potwierdzać, że urząd sam ze swoimi zadaniami sobie nie poradzi.