Od kilku lat przedstawiane są kolejne pomysły na redukcję zatrudnienia w urzędach. Wśród nich znalazły się propozycje przeprowadzenia centralnego audytu stanu kadrowego, wdrożenia ustawy likwidującej 10 proc. etatów w administracji oraz likwidacja gospodarstw pomocniczych. Sam premier zalecał cięcia. Ostatnim pomysłem było utworzenie w urzędach wojewódzkich centrum usług wspólnych, które umożliwiałyby oszczędności w funkcjonowaniu jednostek. Wszystkie te działania okazały się albo nieskuteczne, albo niemożliwe do wdrożenia.
Pomysłodawcy wycofywali się z większości prób przeprowadzenia skutecznej redukcji. W rezultacie tylko w 2011 r. spadła liczba urzędników samorządowych (o 6 tys.). W ubiegłym roku stan zatrudnienia wrócił do dawnego poziomu. Najczęściej instytucje państwowe tłumaczą się z rosnącej rzeszy urzędników tym, że przybywa im nowych zadań.
Finansowa blokada etatów
Istotne redukcje wydatków w urzędach rząd zapowiedział w 2008 r. Skutkiem było zamrożenie wzrostu płac od 2009 r. Ten stan trwa do tej pory i jak podkreśla Sławomir Brodziński, szef służby cywilnej, może się utrzymać przez kolejne lata.
Brak podwyżek nie oznaczał jednak automatycznego zahamowania wzrostu zatrudnienia. Urzędy przy ustalaniu budżetu jeszcze na 2009 r. wskazywały limity etatów. Te zostały zniesione dopiero w kolejnym roku. Wcześniej szefowie instytucji państwowych, wykorzystując etaty kalkulacyjne, przekonywali, że potrzebują np. 400 stanowisk w danym roku kalendarzowym, a i tak docelowo stan zatrudnienia utrzymywał się na poziomie 350. Dla pozostałych 50 etatów nie rozpisywano konkursów i środki przeznaczone na wynagrodzenia można było wykorzystać na inne cele.
Z taką fikcją przy planowaniu budżetu skończono, ale środki na płace nie uległy pomniejszeniu do liczby faktycznie posiadanych etatów. Nadal były ustalane na zbliżonym poziomie.
– To był od początku błąd, bo pieniądze z fikcyjnych stanowisk powinno się rozmieścić w tych urzędach, w których było zbyt dużo pracy, czyli np. urzędach skarbowych, w których nieobsadzonych było zaledwie 0,5 proc. etatów. W innych instytucjach państwowych sięgały one 25 proc. – przekonuje Tomasz Ludwiński, przewodniczący rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność”.
Ustawowe cięcia
Urzędy od 2008 r. aż do 2011 r. co roku zamiast ograniczać, zwiększały zatrudnienie. Rząd postanowił zainterweniować i przygotował projekt ustawy o redukcji etatów w administracji, na podstawie której pracę miało stracić 30 tys. urzędników. Do projektu zgłoszono jednak 600 uwag. We wrześniu 2009 r. uznano, że konieczny będzie powszechny audyt, który miał sprawdzić, czy w poszczególnych komórkach nie ma przerostu zatrudnienia. Ostatecznie jednak do niego nie doszło.
– Przeprowadzenie takiego audytu było zbyt trudnym przedsięwzięciem i wymagałoby dodatkowych nakładów i zaangażowania rzeszy pracowników – mówi Tomasz Ludwiński.
Według niego sami dyrektorzy powinni we własnym zakresie przeprowadzać taką kontrolę.
Na ten problem wskazują też eksperci.
– Może się okazać, że przy takiej samej liczbie zadań w jednym urzędzie pracuje 100 osób, a w drugim na przykład o 50 więcej. A każdy z szefów tych urzędów zazwyczaj uważa, że pracy ma trzy razy więcej niż urzędników – potwierdza dr Tomasz Rostkowski z Katedry Rozwoju Kapitału Ludzkiego Szkoły Głównej Handlowej.
Zaznacza, że sami kierownicy tych instytucji powinni dokonać oceny, gdzie można ograniczyć zatrudnienie. Wymaga to jednak opracowania merytorycznych kryteriów i standardów, których obecnie brakuje.
– Trzeba też zastanowić się, po co urzędnicy wykonują niektóre czynności narzucone im przez często zmieniane rozporządzenia. Potęguje to biurokrację, która wydłuża czas realizacji zadań, marnuje kompetencje pracowników i irytuje w tym samym stopniu urzędników i interesantów – dodaje.
Kolejna ustawa
Z uwagi, że przeprowadzenie audytu okazało się niemożliwe, w kolejnym roku wrócono do pomysłu redukcji zatrudnienia o 10 proc. Takie rozwiązania przewidywała ustawa z 16 grudnia 2010 r. o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011–2013. Zgodnie z nim do końca 2011 r. wszystkie osoby, które zostaną objęte redukcją zatrudnienia, musiały być zwolnione. Zmniejszenie etatów mogło m.in. nastąpić przez rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron lub poprzez wypowiedzenie umów np. z pracownikami z prawem do emerytury lub renty. Urzędy miały też nie przedłużać umów z młodymi osobami.
Niewłaściwe kryteria
Te przepisy były od początku krytykowane.
– Trzeba coś wiedzieć na temat osób wytypowanych do zwolnienia, a nie jak przewidywała to ustawa o racjonalizacji, zwalniać najstarszych lub nie przedłużać umów młodym. Obserwacja praktyki potwierdza, że wśród obu tych grup mogą znaleźć się zarówno najcenniejsi pracownicy, jak i osoby, bez których urząd może normalnie, albo nawet lepiej, funkcjonować – podkreśla dr Tomasz Rostkowski.
Rozwiązania te zablokował prezydent, który odesłał ustawę do Trybunału Konstytucyjnego. A ten uznał, że jest niezgodna z ustawą zasadniczą.
– Przepisy były źle napisane i nie uzasadniały, dlaczego za pomocą specjalnych przepisów mają być przeprowadzane zwolnienia – wskazuje dr Aleksander Proksa, pełnomocnik prezydenta w TK.
Premier nie czekał na orzeczenie TK i już w marcu 2011 r. zalecił ministrom i wojewodom, aby w podległych urzędach rozpoczęli cięcia etatów. Zatrudnienie miało spaść do poziomu z początku 2008 r., czyli średnio o 10 proc. Szefowie jednostek mieli na to czas do końca września.
Okazało się jednak, że takie działanie również przeprowadzane jest na pograniczu prawa.
– Nie można zwalniać pracowników tylko dlatego, że takie polecenie wydał premier. Trzeba uzasadnić przyczyny zakończenia zatrudnienia – wylicza prof. Krzysztof Rączka, dziekan Wydziału Prawa i Administracji UW.
Ostatecznie w 2011 r. i 2012 r. w korpusie służby cywilnej zatrudnienie łącznie zmalało o około 2 tys. Gdyby racjonalizacja została w pełni przeprowadzona, to pracę powinno jeszcze stracić 10 tys. osób.
Ratowanie sytuacji
W ostatnim czasie pojawiały się również propozycje szefa służby cywilnej, aby w sposób naturalny ograniczać zatrudnienie. W miejsce odchodzących dwóch urzędników zatrudniano by jednego. Ten pomysł też nie został wdrożony.
W próbach ograniczania liczby urzędniczych etatów nie ustaje Michał Boni, minister administracji i cyfryzacji, który był autorem ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. Zgodnie z jego ostatnim pomysłem od lipca 2013 r. w urzędach wojewódzkich powinny już działać centra usług wspólnych. Miały się zająć m.in. obsługą finansowo-księgową, kadrową, zamówieniami publicznymi dla różnych jednostek administracji zespolonej. Część instytucji, np. kuratoria, inspekcja handlowa, farmaceutyczna, weterynaryjna, ochrony środowiska, nadzoru budowlanego czy transportu drogowego, miały zostać zlikwidowane. Te rozwiązania wciąż nie zostały uchwalone. W tym przypadku również zadziałał ostry sprzeciw ze strony zainteresowanych instytucji. W efekcie projekt wciąż jest na etapie uzgodnień założeń.
– Dopóki poszczególni szefowie urzędów nie dojrzeją do decyzji o racjonalizacji zatrudnienia, to odgórne nakazy i zalecenia nie będą mieć żadnego znaczenia – mówi dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt z Uniwersytetu Jagiellońskiego.
