Choć biurokracja w powszechnym odbiorze jest złowrogą siłą, która blokuje, utrudnia i na każdym kroku zatruwa życie obywateli, to w rzeczywistości stoi ona za sukcesem każdego nowoczesnego kraju. Profesjonalna oraz bezstronna administracja publiczna zapewnia państwu sterowność, a obywatelom sprawne załatwianie spraw.
Rewolucja przemysłowa mogła się odbyć nie tylko dzięki przełomowym wynalazkom i energii oraz bezwzględności pierwszych kapitalistów, lecz także dzięki biurokracji. Zawodowi urzędnicy stali m.in. za sukcesem gospodarczym Cesarstwa Niemieckiego. Pierwszy etap industrializacji Górnego Śląska, rozpoczęty już pod koniec XVIII w., był w dużej mierze zaplanowany przez pruską biurokrację, która z powodzeniem zastępowała słaby jeszcze kapitał prywatny.
Polska nigdy nie słynęła z profesjonalnej i niezależnej kadry urzędniczej. Mimo to administracja publiczna w III RP osiągnęła przyzwoity poziom, dzięki utworzeniu Służby Cywilnej (SC) oraz ustawie o pracownikach samorządowych, która sformalizowała procedury ich zatrudniania. Jednym z kluczowych zadań stojących przed nami powinno być wzmacnianie korpusu zawodowych urzędników, którzy chcą wiązać swoją karierę ze strukturami państwa i samorządów. Urzędników, którzy piastowaliby stanowiska i awansowali niezależnie od zmieniających się władz. Niestety działania obecnego rządu idą w przeciwnym kierunku – osłabiania niezależności SC i poddawania jej jeszcze większym naciskom politycznym.
Więcej polityki w urzędach
Już w styczniu 2016 r. weszły w życie fatalne zmiany dotyczące SC. Przede wszystkim zrezygnowano z konkursów przy zatrudnianiu na najwyższe stanowiska urzędnicze. Od tej pory dyrektorzy mogą być powoływani przez uprawnione do tego organy. Ograniczono też wymagania stawiane kandydatowi na szefa służby cywilnej, m.in. znosząc konieczność posiadania doświadczenia w pracy w korpusie SC. Powołani na wyższe stanowisko urzędnicze nie muszą również przechodzić służby przygotowawczej, która wdraża ich w funkcjonowanie urzędu, a także nie są poddawani ocenie okresowej.
Miało to w zamierzeniu uprościć procedury powoływania na kluczowe stanowiska w administracji państwowej, a w rzeczywistości otworzyło drogę do zajmowania tych posad przez działaczy partyjnych, którzy nie przeszli weryfikacji wyborczej. Jednym z najgłośniejszych przykładów tego działania było powołanie na stanowisko dyrektora generalnego Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego Pawła Żukowskiego, który nieco wcześniej nieskutecznie starał się o mandat radnego Olsztyna z listy PiS. Głośno było o nim głównie z powodu wysokich nagród, które zgarniał za pracę w urzędzie, choć już samo jego powołanie budziło wątpliwości.
W tym roku podjęto kolejne destrukcyjne dla SC działania. Najpierw odwołano egzamin na urzędnika mianowanego, do którego mogą podchodzić pracownicy służby cywilnej mający kilkuletni staż. Dzięki otrzymaniu tego statusu zwiększa się ich ochrona zatrudnienia oraz wynagrodzenia, ale równocześnie ulegają ograniczeniu możliwości działalności politycznej oraz dorabiania. Inaczej mówiąc, zwiększana jest ich niezależność. Odwołanie egzaminu oficjalnie podyktowane było względami epidemicznymi, jednak był to jedynie pretekst. Jesienią okazało się, że rząd ograniczył liczbę przyszłorocznych mianowań do 30 (z pierwotnie planowanych 550), a w kolejnych do 40. Jako że status urzędnika mianowanego przysługuje także wnioskującym o to absolwentom Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP), właściwie odebrano tę możliwość pozostałym urzędnikom SC.
Fluktuacja jak w barze
Według informacji DGP z października rządzący rozważają likwidację KSAP. Szkoła ta miała kształcić urzędników, jednak po zmianach z 2016 r. jej absolwenci są pomijani przy awansach, które dostają nominaci polityczni. Mówi się także o zniesieniu dodatkowego urlopu dla urzędników mianowanych oraz dodatków do pensji. Co gorsza, w listopadzie gruchnęła wieść, że podsekretarze stanu w ministerstwach wejdą w skład korpusu Służby Cywilnej, by dzięki temu móc zarabiać więcej (obecnie dyrektor w ministerstwie ma wyższą pensję niż wiceminister). Tymczasem podsekretarze stanu to w Polsce stanowiska polityczne. Na przykład w Ministerstwie Aktywów Państwowych jest nim Zbigniew Gryglas z Porozumienia, który otrzymał to stanowisko w ramach pocieszenia po dwóch nieudanych dla niego wyborach – do PE i do Sejmu. W Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii stanowisko to piastuje Olga Semeniuk, działaczka PiS, która w 2019 r. nie dostała się do Sejmu. Rząd planuje więc wpuszczenie do korpusu SC, który powinien być bezstronny, polityków.
Rządy Zjednoczonej Prawicy są ciągiem destrukcyjnych dla służby cywilnej działań, zmierzających do ograniczenia niezależności administracji państwowej. Efekty widać już w danych, chociażby w corocznych sprawozdaniach szefa SC. W latach 2010–2016 fluktuacja w służbie cywilnej utrzymywała się na kilkuprocentowym poziomie. Ale w w 2017 r. skoczyła do ponad 11 proc. – w owym roku z pracy odszedł co dziewiąty pracownik SC. W administracji państwowej, w której niezwykle ważna jest pamięć instytucjonalna, mamy rotację kadr niczym w barze z hamburgerami. W kolejnych latach fluktuacja wciąż utrzymywała się na wyraźnie większym poziomie niż wcześniej – wyniosła odpowiednio 9,3 proc. i 8,5 proc.
Trudno się dziwić, że tak wiele osób odeszło, skoro od 2016 r. rząd zmierza do podporządkowania sobie SC. A to siłą rzeczy wypycha z korpusu urzędniczego ludzi zdolnych, którzy nie chcą być zależni od zmieniających się co chwilę władz. Swoje zrobiło także sięgające jeszcze rządów PO-PSL zamrożenie płac w budżetówce. W latach 2009–2017 nominalne płace w służbie cywilnej wzrosły ledwie o 10 proc. – w całej gospodarce o jedną czwartą. Czyli płace w SC rosły dwa i pół razy wolniej. Na szczęście w 2019 r. wzrosły już solidnie – bo o 9 proc. w ledwie jeden rok – jednak w nadchodzącym roku urzędników znów będzie czekać zamrożenie płac, co wynika z ustawy okołobudżetowej. Możemy więc przypuszczać, że SC opuszczą kolejni zdolni pracownicy.
Trzymani pod butem
Trzeba zaznaczyć, że zawodowi urzędnicy mają w Polsce słabą pozycję od lat. Korpus służby cywilnej pracuje jedynie w administracji państwowej. Urzędnicy samorządowi mają zdecydowanie mniejszą ochronę, a przy tym niezależność, od pracowników SC, szczególnie tych mianowanych. Tymczasem według raportu Eurostatu („Civil servants in the EU member states”) w 10 państwach UE służba cywilna działa zarówno na poziomie rządowym, jak i samorządowym. Tak jest m.in. we wszystkich krajach nordyckich, których administracje są uznawane za najlepsze w Europie. Oprócz tego nasi urzędnicy SC mają ograniczone możliwości walki o prawa pracownicze. Nie mogą strajkować, mogą jedynie wejść w spór zbiorowy. Tymczasem w 20 krajach UE pracownicy SC mogą strajkować, choć nie w każdej sytuacji. Jedynie w Bułgarii i Rumunii są oni zupełnie pozbawieni prawa do protestu.
W większości krajów UE urzędnicy SC są zrzeszeni w związkach zawodowych. W niektórych państwach ich uzwiązkowienie jest bardzo wysokie – w Szwecji wynosi 80 proc., a w Danii 90 proc. Tylko w ośmiu państwach członkowskich korpus SC nie zrzesza się w związkach – wśród nich oczywiście jest Polska. Jesteśmy też jednym z zaledwie siedmiu krajów członkowskich, w których urzędnicy państwowi nie mogą zawierać układów zbiorowych.
Polski korpus urzędniczy jest też koszmarnie niedofinansowany. Płace urzędników w ostatniej dekadzie nie nadążały za płacami w sektorze prywatnym, więc potencjalni pracownicy z najwyższymi kwalifikacjami omijali SC szerokim łukiem. Ewentualnie traktując ją jedynie jako odskocznię do dalszej kariery. Według Eurostatu nakłady na „general public services”, na które składają się wydatki na ogólne administrowanie krajem, wynoszą w Polsce 4,4 proc. PKB. Średnia unijna to 6 proc., a w państwach nordyckich nawet 8 proc. I m.in. dlatego mogą się one poszczycić profesjonalną, bezstronną i niezależną administracją. A my wciąż nie, choć w zestawieniu „A comparative overview of public administration characteristics and performance in EU28” polska administracja uplasowała się na 17. miejscu w UE, więc wyprzedziła 11 państw członkowskich, m.in. Czechy i Włochy. Niestety raport dotyczył 2015 r., czyli został przygotowany jeszcze przed destrukcyjnymi działaniami rządu Zjednoczonej Prawicy.
Warunek rozwoju
Sprawna i niezależna służba cywilna jest w interesie wszystkich. Dzięki profesjonalnej biurokracji państwo może szybciej się bogacić. Według badania ekonomisty Banku Światowego Rabaha Arezkiego z 2013 r., dobre wykształcenie i wysokie kompetencje urzędników państwowych są skorelowane z szybkim wzrostem gospodarczym, a także z niską korupcją. Według badania „Civil service and the growth of government”, opublikowanego w 2019 r. przez francuskiego ekonomistę Jeana Guillaume’a Foranda, silna ochrona zatrudnienia urzędników sprawia, że są oni znacznie mniej skłonni do uległości wobec polityków, dzięki czemu sektor rządowy wytwarza większą wartość dóbr publicznych. Co więcej, Forand dowiódł, że w krajach o znacznym poziomie niezależności urzędników obywatele godzą się na wyższe podatki, bo nie obawiają się defraudacji publicznych środków. W państwach, w których urzędnicy nie są chronieni przed zwolnieniem, są oni znacznie bardziej ulegli wobec władzy, a wyborcy dążą do obniżania podatków.
Ograniczanie roli urzędników mianowanych, niezależnych i chronionych przed zwolnieniem, podporządkuje administrację państwową politykom. A to, zgodnie z wnioskami Foranda, może nas pozbawić szansy na budowę państwa dobrobytu, o którym tyle mówią Morawiecki, Kaczyński i spółka. Państwo dobrobytu wymaga wysokich podatków, a na te nie będą chcieli się zgodzić polscy wyborcy, zniechęceni podporządkowaniem domeny publicznej elitom władzy. Podejrzewając, że wyższe podatki zostaną użyte zgodnie z partykularnym interesem partii rządzącej, a nie długofalowym interesem społeczeństwa. Niszczenie służby cywilnej przez obecną władzę jest więc antypaństwowym, niezwykle szkodliwym działaniem, które na pierwszy rzut oka może wyglądać całkiem niewinnie, jednak uniemożliwi nam postęp społeczny i kolejny skok rozwojowy.
Profesjonalna oraz bezstronna administracja publiczna zapewnia państwu sterowność, a obywatelom sprawne załatwianie ich spraw. Niestety działania rządu przynoszą osłabienie niezależności Służby Cywilnej i poddanie jej jeszcze większym naciskom politycznym
