Niezdolność do wymiany ustawy uchwalonej w PRL to najlepszy dowód na to, że rację stanu zastąpiła racja elektoratu. Prawo pracy jest zabetonowane na kolejną dekadę, choć powinno zmienić się już dawno temu.
Przez nagrody dla członków rządu Beaty Szydło nie będzie nowego kodeksu pracy. To uproszczenie, ale dość trafnie ukazujące główny powód odrzucenia przez PiS projektowanych regulacji. Komisja kodyfikacyjna przygotowywała je przez półtora roku, a rzecznik PiS Beata Mazurek jednym tweetem pozbawiła złudzeń kogokolwiek, kto wierzył jeszcze w to, że można obecnie zreformować zasady zatrudniania. 16 mln pracodawców i pracowników odetchnęło z ulgą, bo wszystko zostanie po staremu, a przecież „każdy lubi piosenki, które już zna”.
Tyle że to fałszywe poczucie zwycięstwa.
Nadal będzie funkcjonował podział na szczęśliwców z umową o pracę i nieszczęśników na śmieciówkach, którzy pracują bez żadnych uprawnień. Przedsiębiorca zatrudniający jedną osobę wciąż będzie miał podobne obowiązki jak ten zatrudniający kilkadziesiąt tysięcy podwładnych. Nikt poza kadrowymi nie będzie rozumiał przepisów o czasie pracy (nawet Państwowa Inspekcja Pracy ma problem z ich interpretacją i wnioskuje co roku – bezskutecznie – o zmiany). Kodeks wciąż szczegółowo będzie regulował zasady działania komisji pojednawczych, których nikt nie powołuje, ale na próżno będzie można w nim szukać choćby jednego przepisu o możliwości okazjonalnej pracy z domu, co staje się powszechne i pożądane w wielu firmach.
Reklama
Jest wiele przyczyn, które sprawiły, że głębokie reformy prawa pracy stały się niemożliwe. Brakuje dialogu i porozumienia między związkami zawodowymi a pracodawcami co do kierunków zmian, a doktryna prawa pracy – poza nielicznymi wyjątkami – nie oferuje ambitnych rozwiązań obecnych problemów rynku. Ale główny powód wskazał Jarosław Kaczyński w swoim wystąpieniu dotyczącym oddawania nagród przez ministrów i zmian w wynagradzaniu posłów i samorządowców. – Vox populi, vox Dei – podkreślił prezes PiS. Skoro rząd ma słuchać głosu ludu, to jak może tknąć jego uprawnienia pracownicze, do których wszyscy się już przyzwyczaili, bo obowiązują od ponad 40 lat? Przy okazji uchwalenia nowych przepisów można byłoby usunąć mankamenty obowiązującego prawa i dostosować je do realiów, ale wystarczy zlikwidować urlop na żądanie (z punktu widzenia prawa pracy sprawa trzeciorzędna) i słupki sondażowe polecą w dół na łeb na szyję. Racja stanu wymaga reform, ale w starciu z racją elektoratu nie ma szans.

Reklama
I chcą, i boją się
To już drugie, nieudane podejście do zmiany konstytucji zatrudnienia. W latach 2002–2006 działała poprzednia komisja kodyfikacyjna, która w grudniu 2006 r. przekazała premierowi Jarosławowi Kaczyńskiemu projekty kodeksów pracy (indywidualnego i zbiorowego). Wówczas trafiły one do szuflady – ani rząd PiS, ani następująca po nim koalicja PO i PSL nie podjęły prac legislacyjnych nad ich uchwaleniem. Głównym zarzutem wobec propozycji był ich zbyt akademicki, a za mało praktyczny charakter.
Przy okazji powołania kolejnej komisji (działała od września 2016 r. do marca 2018 r.) nie powtórzono błędu – w jej skład powołano nie tylko przedstawicieli nauki, bo każda z reprezentowanych w Radzie Dialogu Społecznego centrali związkowych oraz organizacji pracodawców wystawiła po jednym członku komisji. Miało to zagwarantować, że nowe przepisy nie będą oderwane od potrzeb rynku i zostaną zaakceptowane przez partnerów społecznych. Nie do końca się to udało, bo przedstawiciele dwóch z trzech związków zawodowych (NSZZ „Solidarność” i OPZZ) oraz jednej organizacji pracodawców (Pracodawcy RP) zagłosowali ostatecznie przeciwko nowym rozwiązaniom (komisja przyjęła projekty przy 10 głosach za i trzech przeciw; jeden z 14 członków nie brał udziału w ostatecznym głosowaniu).
Choć komisji nie można było zarzucić nadmiernej akademickości, to w trakcie prac popełniła wiele błędów. Przede wszystkim rząd nie pomyślał, że trzeba pracowników i pracodawców przygotować na zmiany. Zasady zatrudniania to wrażliwa społecznie kwestia – dotykają one płac, czasu pracy oraz wolnego, urlopów, uprawnień rodzicielskich. Ich reforma nie jest możliwa bez uprzedniej umowy społecznej – choćby ogólnego porozumienia ze związkami i organizacjami pracodawców. Tymczasem rząd powołał komisję, zaprosił do niej 14 ekspertów, dał im 18 miesięcy i uznał, że sprawa jest załatwiona. Zabrakło kampanii informacyjnej, która tłumaczyłaby, co się zmieni, co mogą zyskać, a co mogą stracić pracownicy i pracodawcy i jak należy zmienić prawo pracy, aby gospodarka nadal była konkurencyjna, lecz nie kosztem uprawnień pracowników.
Czy można się dziwić, że gdy do opinii publicznej dotarły pierwsze przecieki z prac komisji, to większość z nas po raz pierwszy się dowiedziała, że w ogóle ma być nowy kodeks i że ktoś majstruje przy uprawnieniach, do których jesteśmy przywiązani? A pracownik (w politycznym slangu suweren) z natury jest nieufny. W tekście DGP, który jako pierwszy informował m.in. o planowanych zmianach w urlopach i wynagrodzeniach, dostrzeżono przede wszystkim, że komisja chciałaby ograniczyć możliwość dorabiania na urlopach, bo firma płaci zatrudnionym za ten czas pensję po to, żeby wypoczywali i wracali wypoczęci, a nie zmęczeni obowiązkami wykonywanymi w innym przedsiębiorstwie. Bulwersowała też propozycja, by urlop na żądanie był – co do zasady – bezpłatny (druga z tych propozycji ostatecznie nie znalazła się w projekcie kodeksu). To, że ta sama komisja chciała wydłużyć wymiar urlopu wielu zatrudnionym (26 dni dla wszystkich pracowników bez względu na staż) i ograniczyć stosowanie niekorzystnych dla nich uznaniowych składników pensji, zeszło na drugi plan.
Po reakcji rządu na te doniesienia jasne stało się, że nie jest on przygotowany na walkę o zmianę prawa pracy i nie będzie o nią kruszył kopii. Minister pracy Elżbieta Rafalska wydała oświadczenie, w którym podkreśliła, że członkowie komisji przygotowują autorski, a nie rządowy projekt kodeksów. Szybko je zresztą ze strony internetowej ministerstwa usunięto, być może ze względu na to, że co najmniej jeden członek komisji wystosował pytanie do jej prezydium: pracuję nad autorskim projektem czy komisyjnym, skoro misję przygotowania projektu nowego kodeksu powierzyła nam premier Beata Szydło? Przy okazji kolejnych przecieków medialnych resort pracy odcinał się od prac komisji nieco delikatniej, ale wciąż dawał do zrozumienia, by nie łączyć jej z rządem.
Równie symptomatyczne było milczenie premiera Mateusza Morawieckiego. Wygłaszał on swoje exposé na trzy miesiące przed zakończeniem prac komisji kodyfikacyjnej. Znalazł czas, aby mówić o wielu mniej lub bardziej istotnych celach swego rządu i planowanych zmianach w prawie (od walki ze smogiem po przywracanie posterunków policji w małych miejscowościach). Ale o tym, że powołana przez jego poprzedniczkę komisja za chwilę przedstawi propozycję zupełnie nowych zasad zatrudniania i zarobkowania wszystkich Polaków, likwidacji śmieciówek i dostosowania pracy do potrzeb XXI w., nie wspomniał ani słowem. Albo o tym nie wiedział (co niestety – biorąc pod uwagę jakość sprawowania władzy w Polsce – jest możliwe), albo nie chciał składać żadnych deklaracji w sprawie nowego kodeksu pracy, bo stawało się jasne, że opinia publiczna nie jest dobrze nastawiona do zmian. Tyle że to destrukcyjnie wpłynęło na samą komisję. Czy miała ona prawo wierzyć jeszcze w sukces swoich wysiłków, skoro publicznie odcina się od niej resort pracy, a nowy premier udaje, że jej nie ma? Czy wyrok na jej propozycje nie zapadł, zanim jeszcze przedstawiła ona ostateczny dorobek?
Na dodatek zakończenie prac komisji zbiegło się z polityczną awanturą w sprawie nagród dla ministrów rządu PiS. Nie był to najlepszy moment na podejmowanie decyzji w sprawie zmieniania warunków pracy w Polsce. Z łatwością można było przewidzieć, jaki byłby społeczny odbiór decyzji o podjęciu prac legislacyjnych nad nowym kodeksem. Elektorat uznałby, że „ci na górze sami wypłacali sobie nagrody, a nam kodeks chcą zmieniać” (choć projekt zakładał ucywilizowanie premiowania i nagradzania pracowników, ale to przecież – niestety – nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia sprawowania władzy). Podsumowując – politykom nie opłaca się zmieniać prawa pracy, bo zawsze na tym stracą. To, że wymaga tego dobro państwa, ma mniejsze znaczenie.
A nuż sobie pogorszymy?
To zabetonowanie prawa pracy nie jest jednak jedynie winą polityków. W rząd zawsze najłatwiej uderzyć, ale równie wielką winę ponoszą inni gracze. Przede wszystkim partnerzy społeczni – związki i organizacje pracodawców. To, że są oni ze sobą w wiecznym sporze, jest jak najbardziej naturalne, problemem jest nieustająca niemożność porozumienia się choćby co do ogólnych kierunków zmian, które muszą następować, bo świat się zmienia i przepisy szybko się dezaktualizują.
Związki domagają się przede wszystkim upowszechnienia układów zbiorowych, ale zawieranych tylko przez nie, a nie przez inne przedstawicielstwa pracowników – przy czym w zdecydowanej większości firm nie działają związki, więc wielu pracowników nie byłoby objętych porozumieniami. Pracodawcy chcą z kolei uelastycznienia prawa pracy, ale układów zbiorowych ze związkami zawierać nie zamierzają. Choć rzeczywiście mogliby na ich podstawie uelastycznić zasady zatrudniania wewnątrz firmy, oczywiście ceną byłoby spełnienie postulatów związków, np. w kwestiach płacowych.
Tego typu nierozwiązywalne spory trwają od 30 lat. Trudno uwierzyć, by pracodawcy i związkowcy przyjęli pomysł opracowania nowego prawa z przeświadczeniem, że uda się przygotować projekt, który będzie akceptowany przez obie strony. Ci pierwsi nie protestowali, bo zapewne wydawało im się, że nowy kodeks – biorąc pod uwagę tendencje na rynku i potrzeby przyszłości – może być tylko bardziej elastyczny niż obecny. Ci drudzy uznali, że jeśli ktokolwiek może jeszcze wzmocnić uprawnienia pracownicze, to tylko PiS. I jedni, i drudzy pomyśleli też zapewne, że jeśli przygotowane propozycje będą dla nich korzystne, to je poprą, a jeśli nie, to je oprotestują i trafią one do szuflady, jak te z 2006 r. W praktyce nic więc nie tracili na powołaniu komisji.
Wyzwaniu, jakim jest przygotowanie nowego kodeksu pracy, nie sprostała też doktryna prawa pracy. Świat nauki i ekspertów skupiony jest teraz bardziej na interpretowaniu drobnych zawiłości obecnego prawa, które miejscami jest bardzo szczegółowe i sztywne (np. bhp, uprawnienia rodzicielskie), a niektórych zagadnień nie normuje w ogóle (choćby telepraca i całe zatrudnienie na nietypowych podstawach). Na tym koncentruje się też Sąd Najwyższy. Ostatni jego wyrok z zakresu prawa pracy, który wzbudzał autentyczne emocje i szerokie zainteresowanie, dotyczył wymogu zapewniania noclegu kierowcom TIR-ów. Wynikało to jednak bardziej z ewentualnych kosztów dla firm niż z doniosłości samej materii. Trudno też doszukać się w ostatnich latach artykułów lub komentarzy, które wstrząsnęłyby tą skostniałą doktryną – jedynym wyjątkiem były publikacje jednego z członków komisji kodyfikacyjnej, w których wskazuje on, że prawo pracy ma charakter publiczny, a pracodawca realizuje funkcje społeczne. Wszystkie wiodące modele funkcjonowania rynku pracy (praktyka układowa, flexicurity, jednolita umowa o pracę) pochodzą z zewnątrz, a proste inkorporowanie obcych idei nie zawsze jest najlepszym pomysłem. W szczególności w Polsce, w której stosunki pracy zawsze były pochodną specyficznej sytuacji gospodarczej i politycznej (pańszczyzna, brak układów zbiorowych, uspołecznienie środków produkcji, gwałtowne wprowadzenie zasad wolnego rynku). Komisja kodyfikacyjna nie miała więc gotowych pomysłów na przemodelowanie prawa pracy. Musiała przygotować je sama, a 18 miesięcy na tak głębokie i wrażliwe społecznie modyfikacje to stanowczo zbyt krótki czas.
W tym miejscu trzeba uderzyć się w pierś. Swoją cegiełkę do niepowodzenia dołożyły też media. Nie wszystkie starały się na chłodno relacjonować efekty prac komisji kodyfikacyjnej. Niektóre, z chęci szukania sensacji, eksponowały te zmiany, które uderzają w pracownika (np. ograniczenie ochrony przed zwolnieniem niektórych kobiet w ciąży), a pomijały te polepszające ich sytuację wobec zatrudniających. Ale to nie natura mediów, lecz czytelników sprawia, że najbardziej interesuje ich to, co mogą stracić, a nie zyskać. Osoby, które przygotowują zmiany w prawie – bez względu na to, czy chodzi o rząd, czy komisję kodyfikacyjną – muszą być na to gotowe. Spójnego przekazu w sprawie projektowanych zmian tym razem zabrakło.
Wielka szkoda
Kilka gorzkich słów o swojej działalności powinna usłyszeć także sama komisja. Zapewne niełatwo ustala się szczegółowe przepisy w gronie 14 specjalistów z jednej dziedziny, ale pochodzących z różnych instytucji, uczelni, związków zawodowych i organizacji pracodawców. Największy zarzut, jaki można kierować w ich stronę, dotyczy niektórych merytorycznych rozwiązań. Projekty zawierają wiele cennych i ciekawych propozycji, które mogłyby pozytywnie wpłynąć na warunki zatrudnienia w Polsce. Ale o nich nikt nie dyskutuje. Skutecznie przykryły je rozwiązania niezrozumiałe, nielogiczne lub nieuzasadnione z punktu widzenia rynku. A takich, niestety, w projekcie też nie brakuje.
Można było przewiedzieć, że jeśli choć trochę poluzowana zostanie ochrona ciężarnych kobiet, to nikt nie zada sobie większego trudu, aby sprawdzić, czy taka zmiana jest uzasadniona. Opinia publiczna ją skrytykuje, bo przecież kobiet w ciąży trzeba bronić. Jeśli wprowadza się zasadę, że o urlopie na żądanie trzeba poinformować 24 godziny wcześniej (w przeciwnym razie potrzebna jest zgoda, której pracodawca może odmówić), to on już nie jest „na żądanie” tylko „za uprzedzeniem”. Jeżeli pracownik miałby odpracowywać po godzinach każdą przerwę poświęconą na obowiązki niezawodowe, to automatycznie nasunie się mu pytanie: czy pójście do toalety też będę odpracowywał? A stąd już blisko do absurdu.
Propozycji, co do których można było przewidzieć, że wywołają opór, jest więcej (np. nowy model przedstawicielstwa pracowniczego, niezrozumiałe zasady zwolnień z pracy, możliwość stosowania zakazu jakiegokolwiek dorabiania poza firmą bez zagwarantowania godnej rekompensaty finansowej). Wiele z tych rozwiązań z punktu widzenia całego kodeksu ma drugorzędne znaczenie, ale to one najbardziej zapadają w pamięć i to przez ich pryzmat ocenia się całość. Członkom komisji zabrakło wyobraźni.
A cena za to może być bardzo wysoka – nie wejdą w życie propozycje, które są racjonalne. Wbrew powszechnym, ale pobieżnym ocenom przygotowane przez ekspertów projekty zawierają wiele takich rozwiązań. Ułatwiają okazjonalną pracę z domu, regulują zatrudnienie pracowników domowych oraz przy pracach sezonowych i dorywczych, wydłużają maksymalny okres próbny do sześciu, a w niektórych przypadkach do dziewięciu miesięcy (jednocześnie skracając dla równowagi maksymalny czas zatrudnienia na czas określony). Rynek potrzebuje takich norm. Podobnie jak tych ograniczających zatrudnienie na umowach cywilnoprawnych, które dziś jest powszechnie nadużywane. Można się spierać, czy przedstawiony przez komisję model eliminacji zleceń jest najlepszym z możliwych, ale trudno jej odmówić odwagi i konsekwencji w tym zakresie (zarobkowanie miałoby się odbywać – co do zasady – na podstawie umowy o pracę lub samozatrudnieniu, przy czym w tym drugim przypadku zainteresowani uzyskaliby podstawowe uprawnienia pracownicze, jeśli są ekonomicznie zależni od kontrahenta).
Dziennik Gazeta Prawna
Eksperci zaproponowali też rozwiązania, których brakuje w obecnym prawie – np. zasady kontrolowania zatrudnionych w miejscu pracy (monitoring) i dzielenia się etatem przez kilka osób (jobsharing). Wiele interesujących rozwiązań dotyczy kwestii płacowych. Projekt przedstawiony przez komisję zakłada m.in. ograniczenie nadużywania uznaniowych składników wynagrodzenia (czyli przypadków, gdy w praktyce od dobrej woli szefa zależy to, czy pracownik zarobi mniej lub więcej), podwyższenie wysokości dodatków za pracę w nocy, skrócenie okresu wypłacania wynagrodzenia za czas choroby (z 33 dni do 14 dni; po tym okresie miałby przysługiwać zasiłek z ZUS – jeśli oczywiście zaakceptowałby to rząd). Na pochwałę zasługują też regulacje, które ograniczają obowiązki związane z zatrudnieniem w małych firmach (np. w zakresie ewidencji czasu pracy lub możliwości wykupienia się od konieczności uzasadniania zwolnień) oraz umożliwiają odmienne uregulowanie warunków zatrudnienia w układach zbiorowych.
To przykładowe rozwiązania, które poprawiłyby jakość pracy i życia zatrudnionych i zatrudniających. Po deklaracji PiS ogłoszonej przez jej rzeczniczkę szanse na ich uchwalenie są niewielkie. Bez poparcia rządzącej partii przyjęcie nowego kodeksu pracy jest niemożliwe. Jedyną możliwością wydaje się przygotowanie dużego projektu nowelizacji obecnego kodeksu, która opierałaby się na dorobku komisji. Z takim rozwiązaniem mogłoby wystąpić Ministerstwo Pracy, które dziś (w piątek) ma przedstawić swoje stanowisko wobec projektów komisji. Jeśli tego nie zrobi, obecny kodeks pracy jeszcze bardziej uodporni się na zmiany. Rezygnacja z obecnych propozycji zniechęci bowiem kolejne rządy do wymiany kodeksu. Skoro prace dwóch ostatnich komisji kodyfikacyjnych skończyły się fiaskiem, to nikt nie będzie chciał powoływać jej po raz trzeci. Na to rynek będzie musiał poczekać co najmniej kolejną dekadę, a do tego czasu w Polsce wciąż będzie obowiązywać konstytucja zatrudnienia uchwalona za Gierka. Winę za to ponoszą wszyscy – rząd, bo za łatwo zrezygnował z reformy prawa pracy, partnerzy społeczni – bo nie umieją się porozumieć w podstawowych sprawach, eksperci – bo zabrakło im wyobraźni, media – bo łatwiej krytykować niż chwalić. Koniec końców wszyscy jednak na tym stracą.