Zasady zatrudniania urzędników w administracji państwowej co do zasady regulują trzy pragmatyki służbowe. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 16 września 1992 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1511 ze zm.) urzędnik, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, powinien być awansowany do wyższej grupy
wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko. Nie ma jednak przepisów, które szczegółowo regulowałyby, w jaki sposób i kto może awansować. Podobnie jest w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz 1345 ze zm.). Tam mowa jest tylko o awansie dla urzędników mianowanych na kolejne stopnie służbowe. Dla pozostałych członków korpusu, których jest ponad 94 proc., nie ma mowy o naborze lub też awansie wewnętrznym. Kompleksowo kwestia wewnętrznego naboru uregulowana jest tylko w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.). Tam nie dość, że jest zapis o możliwości awansowania pracowników na kolejne stanowiska, to dodatkowo taka możliwość jest tylko w określonej ich grupie. W efekcie osoba mająca posadę urzędniczą może awansować (a nie może tego uzyskać osoba pracująca na etacie wspomagającym lub pomocniczym).
Tymczasem członkowie korpusu służby cywilnej skarżą się, że do awansów wewnętrznych dochodzi często w niejasnych okolicznościach. Pracownicy urzędów, którzy być może też chcieliby się ubiegać o zwolnione miejsce, nie są powiadamiani o takiej możliwości. W ten sposób prawie każdy może awansować, tak jak było to możliwe jeszcze kilka lat temu w samorządach.
– Po reorganizacji urzędu sekretarka dyrektora została awansowana na naczelnika wydziału. O tym, że zwolniło się stanowisko i można awansować, dowiadywaliśmy się, gdy już był wyznaczany na nie urzędnik. Czynności prawne podejmowane przez takie osoby budzą poważne wątpliwości, skoro otrzymali posadę z pominięciem konkursu – mówi były radca
prawny Głównego Urzędu Miar.
Zdaniem Jerzego Stępnia, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, awansowanie sekretarki z pominięciem tylu szczebli kariery jest demoralizujące, tak samo jak unikanie konkursu i awansowanie w niejasnych okolicznościach.
– Gdy byłem wiceministrem, na wakat dyrektorski rozpisałem konkurs, a nie awansowałem zastępców dyrektorów. Urzędnicy byli na mnie obrażeni, ale bali się przystąpić do naboru. Konkurs wygrała osoba z zewnątrz, która do tej pory świetnie sobie radzi w administracji – opowiada Jerzy Stępień.
Według niego nic nie stoi na przeszkodzie, aby do konkursu przystępowały osoby nie tylko z zewnątrz, ale też z urzędu.
Wielu ekspertów uważa, że konkurs sprzyja transparentności. Tym bardziej że ustawa milczy na temat możliwości awansu wewnętrznego dla pracowników służby cywilnej.
– W administracji rządowej w zasadzie nie ma mowy o żadnym awansie wewnętrznym. Dotyczy on jedynie dyrektorów, którzy mogą być na te stanowiska powołani spośród członków korpusu. Ten mechanizm jest też niezgodny z przepisami, bo ogranicza równy dostęp każdego obywatela do służby publicznej. A to oznacza, że jest niezgodny z art. 60 konstytucji – ocenia prof. Jolanta Itrich-Drabarek, członek Rady Służby Cywilnej, autor komentarza do ustawy o służbie cywilnej.
Z kolei prof. Bogumił Szmulik,
radca prawny, ekspert ds. administracji publicznej z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, uważa, że przy okazji nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, na wzór ustawy o pracownikach samorządowych, należałoby uregulować kwestie awansu wewnętrznego.
Tę nowelizację zapowiadał w zeszłym roku po objęciu stanowiska szef służby cywilnej Dobrosław Dowiat-Urbański (czytaj w ramce).
– Zalecenia i zarządzenia szefa służby cywilnej są cenne, ale zmiana ustawy w tym zakresie ucięłaby spekulacje, czy można, czy też nie, obsadzać wolne stanowiska osobami z urzędu bez procedury konkursowej – dodaje prof. Bogumił Szmulik.
– Do połowy roku byłam dyrektorem generalnym i gdy widziałam, że ktoś jest dobrym urzędnikiem, to awansowałam go na zwalniające się miejsce bez konkursu – mówi Anna Plewka, do niedawna dyrektor generalny Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wyjaśnia, że z urzędów odchodzą specjaliści i tylko w ten sposób możemy ich zatrzymać. Nie powinno się awansować po linii politycznej lub z innych niemerytorycznych pobudek, a takie sytuacje niestety wciąż się zdarzają.
– Oczywiście dobrym rozwiązaniem byłoby, aby ten awans wewnętrzny pojawił się w ustawie o służbie cywilnej. Wtedy
prawnicy nie będą mieli wątpliwości, że można tak robić – dodaje Plewka.
Nie brakuje też przeciwników awansu wewnętrznego, oni opowiadają się za koniecznością zorganizowania przejrzystego konkursu.
– To powinna być twarda reguła, że na każde zwalniające się miejsce w służbie cywilnej rozpisuje się konkurs. Tak jest na przykład na mojej uczelni. Jeśli ktoś zrobił habilitację, to nie awansuje na stanowisko profesora nadzwyczajnego. Przy ubieganiu się o kolejne szczeble awansu musi przystąpić do konkursu – opowiada prof. Krzysztof Kiciński z Uniwersytetu Warszawskiego, były wiceprzewodniczący Rady Służby Cywilnej.
I tłumaczy, że takie konkursy sprzyjają ograniczaniu działania klik w miejscach pracy. I odbierają przełożonym możliwość podejmowania subiektywnych, pozamerytorycznych decyzji o czyimś zawodowym wzlocie bądź zatrzymaniu kariery, nieraz na lata.
Awans wewnętrzny jest zgodny z prawem, choć powinien być usystematyzowany
Dobrosław Dowiat-Urbański szef służby cywilnej
/
Dziennik Gazeta Prawna
Tak zwany awans czy też raczej nabór wewnętrzny jest nie tylko działaniem dopuszczalnym na gruncie ustawy o służbie cywilnej (usc), ale będącym przejawem nowoczesnego podejścia do zarządzania. Oznacza w istocie zmianę stanowiska członka korpusu służby cywilnej, niekoniecznie zresztą na wyżej usytuowane w hierarchii lub lepiej płatne. Różnić się ono może od poprzedniego tylko zakresem obowiązków.
Spójrzmy najpierw na kwestie prawne. W stosunku do urzędników mianowanych przeniesienie wewnątrz urzędu uregulowane jest w art. 62 usc. Dlaczego w ustawie nie ma analogicznego przepisu dla pracowników służby cywilnej? Ponieważ w ich przypadku stosuje się ogólne przepisy prawa pracy, dotyczące zmiany warunków zatrudnienia – a wiec Kodeks pracy. Czy jest to sprzeczne z zasadą otwartego i konkurencyjnego naboru do służby cywilnej? Absolutnie nie. Otwarty nabór dotyczy „kandydatów do korpusu służby cywilnej” (art. 26 ust. 1 usc), przeniesienie zaś – osób już do korpusu należących.
Nabór wewnętrzny jest więc zgodny z prawem. A czy jest pożądany? Jak najbardziej. Menadżerowie wykorzystują go nie tylko jako narzędzie motywowania, ale też jako element strategii zarządzania ludźmi. Zalety tej formy obsadzania stanowisk pracy w organizacji są obustronne. Dla pracodawcy oznacza ona oszczędność czasu i środków zaangażowanych w proces znalezienia kandydata z zewnątrz. Ogranicza również w ten sposób ryzyko nietrafnego wyboru. W przypadku pracownika taka zmiana może być postrzegana jako możliwość rozwoju i kształcenia się w nowych obszarach.
Oczywiście nabór wewnętrzny powinien być w jakimś stopniu usystematyzowany – mimo, że nie jest otwarty na zewnątrz, powinien być jednak konkurencyjny. Chodzi o to, aby pracodawca publiczny postępował w sposób przejrzysty i zwyczajnie uczciwy. Dlatego zalecam opracowywanie reguł przeprowadzania naboru wewnętrznego w urzędach. Zalecenie takie zawiera Zarządzenie Szefa Służby Cywilnej z 30 maja 2012 r. w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej.