Na rynek konsumenta musimy jeszcze poczekać

Jak Pan ocenia ochronę konsumentów w Polsce i w Europie. Czy jest wystarczająca?

Gdy chodzi o poziom przepisów prawa materialnego – generalnie, choć oczywiście nie idealnie, udało się zabezpieczyć konsumenta w kluczowych obszarach Jednolitego Rynku: sprzedaż tradycyjna, handel elektroniczny, umowy na odległość, poza lokalem, usługi komunikacji elektronicznej, podróże – prawa pasażerskie, pakiety turystyczne. Z punktu widzenia działalności Sieci ECC-NET bardzo trafionym i elastycznym instrumentem jest obejmująca całość obrotu, ponad sektorowa dyrektywa o nieuczciwych praktykach rynkowych, czy dyrektywa o niedozwolonych postanowieniach w umowach konsumenckich. Oczywiście część tych przepisów np. ww. regulacja o tzw. szarych klauzulach czy o pakietach turystycznych jest już stara i wymaga rewitalizacji. Choćby uwzględnienia narosłej krytyki orzeczniczej czy też - w ogóle - społecznej, jak implementacja dyrektywy 93/13/WE do systemu prawa konsumenckiego, lub też po prostu postępu nowych technologii.

Najpoważniejszym problemem jest jednak egzekucja prawa. Od paru dziesięcioleci UE nie udało się pokonać problemu barier pomiędzy kulturami prawnymi i zaaplikować z sukcesem ponagdranicznych procedur np. Europejska Procedura Drobnych Roszczeń (rozporządzenie 861/2007/WE). Jak wynika z doświadczeń oraz badań europejskich centrów konsumenckich ciągle funkcjonuje ona na pograniczu martwego przepisu. Jej wykorzystanie jest symboliczne poza kilkoma subkontynentami prawnymi takimi jak Irlandia i Wielka Brytania.

Nadzieję wnosi dziś obecnie przeprowadzana budowa systemu pozasądowego rozwiązywania sporów, opartego na ponadnarodowej interaktywnej platformie ODR (On-line Dispute Resolution), która ma umożliwić sprawne przeprowadzanie tanich, szybkich sporów konsumenckich niezależnie od miejsca pobytu stron. Konieczne jest też usprawnienie działania sieci organów ds. ochrony konsumentów (CPC NET - Consumer Protection Cooperation Network), która wymaga większego zaangażowania państw członkowskich. Trwają też prace nad zwiększeniem skali działania naszej Sieci ECC-NET, tak aby była ona jeszcze lepiej i szerzej dostępna niż dotychczas.

Zatem gdy idzie o ochronę konsumentów należy uznać, że choć zrobiono wiele, to do zrobienia jest nadal bardzo dużo, albo jeszcze więcej.

Czy na wspólnym rynku europejskim mamy dziś do czynienia z rynkiem konsumenta czy rynkiem przedsiębiorcy?

W zamierzchłych czasach PRL-u rynek był rynkiem producenta reglamentowanego przez państwo centralnie zarządzające gospodarką. Dzisiaj patrząc z tamtej perspektywy na rynek europejski nadal nie uwzględnia się dostatecznie interesu konsumenta, jego prawa do bezpieczeństwa, informacji, czy ochrony danych osobowych. Polska nie jest tu wyjątkiem.

Obserwuje się także dyskryminację geograficzną, co sprawia, że towary i usługi nie mogą swobodnie przepływać przez rynek europejski, lub też różnią się jakością pomimo tożsamości produktu. W tym kontekście należy wspomnieć o problemie geoblocking’u tj. nieuzasadnionego blokowaniu dostępu do treści lub usług w cyberprzestrzeni dla użytkowników z określonych regionów geograficznych. Asymetrią w tym aspekcie dotknięte są niejednokrotnie tzw. nowe kraje członkowskie np. Rumunia, Węgry czy Litwa lub Polska.

Na poziomie europejskim istnieją jednak także obiecujące zjawiska, które choć wymagają dużej baczności, zdają się być szansą dla Europejczyków, do takich zjawisk należą produkty gospodarki innowacyjnej, np. społecznościowe serwisy muzyczne, komunikacyjne czy wynajmu i wymiany nieruchomości. Również optymizm może budzić w perspektywie transatlantyckie porozumienie handlowe (TTIP) i szansa rozszerzenia Jednolitego Rynku w partnerstwie z USA.

Jakie są największe różnice w podejściu do ochrony konsumentów w Polsce, a w UE?

Nie istnieje coś takiego jak jednolite podejście „starej Unii”, nie mówiąc o Unii w ogóle. Od lat jakiegoś czasu przy okazji wystąpień publicznych, pozwalam sobie w oparciu o doświadczenia z Sieci ECC-NET głosić tezę, że pomimo ujednolicających procesów prawotwórczych na rzecz Jednolitego Rynku cały czas mamy do czynienia z różnymi kulturami organizacyjno-prawnymi tworzącymi swoiste subkontynenty w Europie, np. subkontynent skandynawski, niemiecko –austriacki etc. To one determinują podejście do ochrony konsumentów w poszczególnych państwach członkowskich, przesądzając zarówno o barierach jak i potencjale Jednolitego Rynku europejskiego. Ponadto należy odróżnić podejście do ochrony konsumentów ze strony biznesu od podejścia organów administracji publicznej odpowiedzialnych za egzekwowanie założeń polityk konsumenckich.

Co więcej nie można pominąć różnicowania ze względu na specyfikę poszczególnych sektorów np. transportu pasażerskiego czy finansowego. Nie chodzi tu przy tym tylko o silniejsza bądź słabszą regulację czy reglamentację, ale także o specyfikę danego sektora w danym państwie Jednolitego Rynku. Przykładowo trudno nie dostrzec rozbudowania gospodarczo-społecznego czy administracyjnego - szeroko rozumianego sektora turystycznego w państwach takich jak Hiszpania czy Grecja. Chodzi o waloryzację produktów i usług, której towarzyszy integracja poprzez organizacje biznesowe, rozwój form egzekwowania prawa dochodzenia roszczeń np. kluby wakacyjne, sektorowe ADR etc.

Warto zwrócić uwagę na istniejące w Europie różnice w podejściu do dochodzenia roszczeń. Istnieją kraje, w których, tak jak w Polsce silne znaczenie mają jednostki administracji publicznej. Na przykład w Republice Czeskiej, na Słowacji, do pewnego stopnia w Wielkiej Brytanii, możemy spotkać silne instytucje o charakterze inspekcyjnym odpowiedniki naszej Wojewódzkiej Inspekcji Handlowej. Obok tego w Skandynawii możemy spotkać odpowiedniki naszych powiatowych, miejskich rzeczników konsumentów. Istnieją także państwa gdzie duże znaczenie maja polubowne, pozasądowe mechanizmy rozwiązywania sporów, przykładowo: Holandia, Dania, Norwegia, Niemcy.

Gdzie indziej mamy do czynienia z państwami gdzie do spraw konsumenckich udało się zaadaptować procedury sądowe, np. Irlandia, Wielka Brytania, choć sądownictwo relatywnie ma najmniejsze znaczenie, dodatkowo zredukowane w przypadku spraw trans-granicznych. Bariera kultur organizacyjno-prawnych jest tu niezwykle trudna do przezwyciężenia, pomimo wdrożenia w UE rozwiązań prawnych jak ww. Europejska Procedura Drobnych Roszczeń.

Doświadczenia ECK Polska jako członka sieci ECC-NET pokazują, że z naszego kraju wypływa więcej zgłoszeń konsumenckich (polski konsument ma problem z zagraniczną firmą), niż wpływa za pośrednictwem innych centrów (konsument z UE ma problem z polskim przedsiębiorcą). Rokrocznie tylko ok. 30 proc. spraw jest prowadzonych przez nas na podstawie zgłoszeń konsumentów z innych krajów UE, Norwegii i Islandii. Oznaczać to może, że w Polsce nie ma podmiotów gospodarczych działających efektywnie na innych rynkach lub, że polscy przedsiębiorcy działający za granicą nie generują takich problemów jak np. przewoźnicy tacy Ryanair, Wizzair, czy sprzedawcy samochodów w Niemczech lub Holandii. Sprawa, jak się wydaje, zasługuje na głębszą refleksję intersariuszy i decydentów politycznych.

Z jakimi problemami najczęściej zgłaszają się do ECK konsumenci na rynku polskim, a jakie trafiają do ECK z zagranicy?

Sieć ECC – Net zajmuje się głównie skargami dotyczącymi umów zawieranych drogą elektroniczną (w 2005 r. 29 proc. skarg a już 2014 r. 68 proc.). Zdecydowana większość spraw, jakie trafiają do ECK w Polsce dotyczy transportu - aż 50 proc.. Na kolejnych miejscach znajdują się skargi związane z rekreacją i kulturą (15,4 proc.), odzieżą i obuwiem (8,46 proc.) oraz restauracjami i usługami zakwaterowania (6,6 proc.).

Należy dodać, że najwięcej skarg polscy konsumenci zgłaszają na przedsiębiorców z Niemiec (25,1 proc.), Wielkiej Brytanii (14,5 proc.) oraz Irlandii (8,2 proc.).

Sytuacje, w których ECK Polska służy pomocą polskiemu konsumentowi pokrzywdzonemu przez zagranicznego przedsiębiorcę zdecydowanie przeważają, jednak zdarzają się oczywiście spory, w których to polski przedsiębiorca jest oskarżany o nieuczciwą praktykę. W takim wypadku polskie centrum pośredniczy w kontaktach między nim, a ECK właściwym dla kraju konsumenta.

Jak Pan ocenia nową ustawę konsumencką, która weszła w życie 25 grudnia? Zdaniem niektórych uczestników rynku implementacja dyrektywy do polskiego prawa została przeprowadzona błędnie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że centra ECC-NET nie mają kompetencji prawotwórczych. Jeśli idzie o naszą praktykę, nie pozwala ona na razie rozpoznać istnienia jakichś błędów, niekonsekwencji implementacyjnych. Wręcz przeciwnie wydaje się, że obecna regulacja przecina wiele problemów np. tych dotyczących odstąpienia od umów – wprowadzając jednolity termin 14 dniowy, czy precyzując od kiedy należy liczyć bieg terminu tempus ad deliberandum.

Jednak należy również pamiętać, że ustawa o prawach konsumenta to nie tylko implementacja dyrektywy o prawach konsumentów, ale o wiele bardziej złożona i odważna konstrukcja prawna. Polski ustawodawca podjął się zwłaszcza trudu naprawy problematycznego status quo i re-implementacji dyrektywy o niektórych aspektach sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancje. Obecna regulacja jednak budzi obawy – może jeszcze nie oparte na praktycznych obserwacjach – ale próba połączenia obiektywnej odpowiedzialności sprzedawcy opartej na koncepcji rękojmi za wady fizyczne z subiektywną konstrukcją z dyrektywy opartej na niezgodności towaru z umową będzie wyzwaniem dla rynku, zwłaszcza przedsiębiorców i organizacji konsumenckich, którzy będą mieli za zadanie internalizacji zredefiniowanych norm.

Które, spośród przyszłych zmian w przepisach unijnych w znaczący sposób wpłyną na ochronę konsumentów?

W niedalekiej przyszłości kilka zmian w prawie będzie miało bezpośredni wpływ na relacje pomiędzy konsumentem a przedsiębiorcą. Po pierwsze implementacja dyrektywy w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich. W Polsce ma powstać sprawny system podmiotów ADR, działający w sposób przejrzysty, skuteczny i bezstronny. System ten będzie oparty na sektorowych organach administracji. Są to: Urząd Komunikacji Elektronicznej, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Lotnictwa Cywilnego i Komisja Nadzoru Finansowego. Sprawy, dla których nie został utworzony właściwy ADR sektorowy, będzie przyjmować Inspekcja Handlowa. Implementacja powinna była nastąpić do 9 lipca 2015 roku. W marcu br. rząd przyjął założenia ustawy o pozasądowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich. Nie wiadomo, kiedy projekt trafi do Sejmu.

Równolegle z postanowieniami wspomnianej dyrektywy o ADR ma funkcjonować rozporządzenie w sprawie ODR, czyli internetowego systemu rozstrzygania sporów konsumenckich. Konsumenci, którzy napotkają problemy przy zakupie w Internecie, będą mogli złożyć skargę online za pośrednictwem platformy ODR w wybranym przez siebie języku. Platforma powiadomi sprzedawcę o skardze. Następnie konsument i sprzedawca ustalą, który podmiot ADR pomoże w rozstrzygnięciu ich sporu. Uruchomienie platformy ODR planowane jest na początek 2016 roku.

Posiadanie dobrze zorganizowanego systemu ADR, umożliwi w efekcie samodzielne zapobieganie takim niekorzystnym dla przedsiębiorcy zjawiskom jak procesy sądowe lub władcze interwencje administracyjne organów regulujących rynek

Kolejnym istotnym aktem prawnym jest dyrektywa w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych. Jej projekt został przyjęty 28 maja 2015 roku przez Radę Unii Europejskiej. Dyrektywa jest odpowiedzią na zmianę w sposobie organizowania wypoczynku przez obywateli UE, gdyż m.in. ma wprowadzić definicję powiązanych usług. Konsumenci zamiast decydować się na jedną z gotowych ofert z katalogu coraz częściej i aktywniej wybierają usługi wakacyjne dostosowane do swoich indywidualnych potrzeb, w szczególności korzystając przy tym z Internetu. Na przykład można zarezerwować transport i pobyt w hotelu u tego samego sprzedawcy albo wynająć samochód za pośrednictwem strony internetowej, na której dokonało się rezerwacji lotu (tzw. usługi click-through). W takich przypadkach konsumenci nie mają pewności, czy są objęci ochroną i jaki podmiot jest odpowiedzialny za realizacje usługi. Nowa dyrektywa ma te kwestie wyjaśniać. Powiązane usługi to bowiem alternatywny model biznesowy, który już teraz jest silną konkurencją dla imprez turystycznych. Państwa członkowskie będą miały 2 lata na wdrożenie treści dyrektywy do swojego porządku prawnego, więc nie nastąpi to wcześniej niż w 2017 roku.

Z dużym entuzjazmem spotkało się wstępne porozumienie pomiędzy Parlamentem Europejskim a przedstawicielami rządów państw członkowskich dotyczące opłat roamingowych, a dokładnie całkowitej ich likwidacji do 15 czerwca 2017 roku. Zgodnie z porozumieniem, będąc za granicą, konsument za połączenia do krajów unijnych ma zapłacić tyle samo, co za połączenia w swoim kraju. Oczywiście likwidacja opłat ma następować stopniowo. Od 30 kwietnia 2016 roku koszt minuty połączenia ma wynosić maksymalnie 5 eurocentów, smsa 2 eurocenty, a przesłanie megabajta danych 5 eurocentów.

Na końcu warto wspomnieć o planowanych zmianach w rozporządzeniu nr 261/2004 ustanawiającym zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Przede wszystkim ma zostać wprowadzony obowiązek zapłaty odszkodowania, tak aby nie było już konieczności odwoływania się do orzecznictwa TSUE. Jest to z jednej strony korzystne, bo ograniczy możliwość uchylania się przez linie lotnicze od odpowiedzialności, ale jednocześnie wydłużony zostanie czas opóźnienia, które uprawnia do odszkodowania z trzech do pięciu godzin. Zmiany będą miały również na celu zwiększenie skuteczności rozpatrywania indywidualnych skarg konsumenckich np. wprowadzenie wymogu udzielenia przez przewoźnika lotniczego odpowiedzi na reklamacje w terminie dwóch miesięcy.