Od czasu jej uchwalenia była poprawiana i uzupełniana 160 razy. Nadal liczy 58 artykułów, z tym że w sejmowej publikacji zajmuje już nie 16 stron, lecz 179.
Dziennik Gazeta Prawna
Reklama

Reklama
Nie zmieniły się w niej tylko dwa przepisy (pomijając przejściowe i końcowe). To, co pozwala jeszcze niektórym rozeznać się w ustawie, to sama jej konstrukcja. Przez wszystkie te lata zdążyliśmy już przywyknąć, że źródeł przychodów mamy szukać w art. 10 i następnych, kosztów uzyskania przychodów – w okolicy art. 22, skali podatkowej – w art. 27, a zasad poboru – w przepisach następujących po art. 30. Taki był zamysł jej autorów i tak pozostało do dziś.

W Sejmie kontraktowym

Mecenas Dorota Szubielska, wówczas wicedyrektor departamentu prawnego w Ministerstwie Finansów, dobrze pamięta czas tworzenia ustawy.
– Ówczesny wicepremier i minister finansów Leszek Balcerowicz zlecił mi udział w pracach nad przygotowaniem ustaw podatkowych, a następnie w pracach podkomisji i komisji Sejmu kontraktowego – mówi. W ministerstwie pion podatkowy nadzorowała wówczas wiceminister Danuta Demianiuk.
Sejm kontraktowy pracował nad ustawą dziewięć miesięcy.
– To był czas ogromnego wysiłku, ale i wzajemnego zaufania – wspomina mec. Szubielska. Podkreśla, że nigdy więcej nie spotkała się w Sejmie z taką otwartością i brakiem podejrzliwości wobec przedstawicieli rządu.
Wspomina autentyczne zaangażowanie ówczesnego przewodniczącego sejmowej komisji polityki gospodarczej, budżetu i finansów Ryszarda Bugaja, wiceprzewodniczącej Wiesławy Ziółkowskiej, nieżyjącej już dziś posłanki Marii Stolzmann, oddanej sercem sprawom społecznym, posła Radosława Gawlika, od początku wrażliwego na kwestie proekologiczne. I wielu, wielu innych.
Ustawa o PIT była na owe czasy rewolucją. Znosiła tak dziwne – wydawałoby się obecnie – regulacje, jak podatek od wynagrodzeń czy wyrównawczy. Owszem, wcześniej, tj. od 1973 r. obowiązywała ustawa o podatku dochodowym, ale niewiele przypominała tę, która miała ją zastąpić. Dość powiedzieć, że dzieliła źródła przychodów odrębnie na działalność wytwórczą, usługową i handlową, przewidywała 11-stopniową skalę podatkową, z najwyższą stawką 75 proc., a od nierezydentów wymagała oddania połowy dochodów uzyskanych na obszarze Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Pobudzić gospodarkę

Ustawa o PIT miała zrewolucjonizować zasady opodatkowania dochodu. Przy okazji też pobudzić gospodarkę. Stąd pomysł na wsparcie rozwoju budownictwa mieszkaniowego i tworzenie podwalin rynku kapitałowego – ulgi mieszkaniowe oraz dla dochodów ze sprzedaży papierów wartościowych, wprowadzone do ustawy od samego jej początku.
Została uchwalona niemal w tym samym czasie, co pierwsze w Polsce powojennej prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Projekt tej drugiej zresztą też zrodził się w gmachu przy ul. Świętokrzyskiej. Przy ówczesnym Ministerstwie Finansów powstało bowiem – dziś wydaje się to nie do pomyślenia – biuro pełnomocnika rządu do spraw przekształceń własnościowych.

Wpadki i luki

Uchwalone w 1991 r. przepisy nie były zbyt precyzyjne. Dziś powiedzielibyśmy, że nad wyraz zwięzłe. W efekcie bywało, że późniejsze wykładnie rozmijały się z zamiarami ustawodawcy.
Przykładowo w 1991 r. ustawa zwalniała z podatku dochody ze sprzedaży akcji, obligacji i innych papierów wartościowych. Dopiero dwa lata później dodano zastrzeżenie, że chodzi o sprzedaż prywatyzacyjną, sprzedaż akcji dopuszczonych do obrotu publicznego, a także obligacji Skarbu Państwa.
Wyszła też na jaw luka umożliwiająca odliczenie wydatku na zakup domu lub mieszkania na rynku wtórnym, mimo że celem wprowadzenia ulgi miało być wspieranie rozwoju budownictwa, a więc zakupów na rynku pierwotnym. Dopiero po trzech latach dodano zastrzeżenie, że chodzi o zakup budynku lub mieszkania nowo wybudowanego. Co więcej, w pierwotnej wersji ustawa nie wymagała nawet, by wydatki zostały poniesione w tym samym roku, w którym je odliczano. Kto wiedział, ten skorzystał.
Jednak największą wpadką w całej historii obowiązywania ustawy o PIT był przepis o rentach i innych trwałych ciężarach. Nieodkryty od razu. Popularność zyskał dzięki wypowiedziom prasowym ówczesnego wiceministra finansów Witolda Modzelewskiego. Pozwalał odliczać od dochodu kwoty rzekomo przekazywane bliskim, nawet dożywotnio. W 1998 r. ówczesny wiceminister finansów Jan Rudowski (dziś sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego) informował, że przepis ten był podstawą dla 138 tysięcy podatników do odpisania 530 milionów zł. Łączny skutek budżetowy w postaci pomniejszenia dochodów przed opodatkowaniem stanowił 0,24 proc. jego dochodu. Przepis zlikwidowano dopiero w 2001 r.

Co zniknęło

Dziś ulg mieszkaniowych już nie ma. Ani tej dużej – na zakup działki i budowę domu lub mieszkania. Ani tej małej – na remont i modernizację. Nie ma też ulgi na dokształcanie i doskonalenie zawodowe (czyli np. zakup fachowej literatury). Z wprowadzonej w 2005 r. ulgi internetowej mogą dziś korzystać już bardzo nieliczni.
Kilkukrotne przymiarki do ograniczenia 50-procentowych kosztów uzyskania przychodów dla twórców (w ustawie od samego początku ) skończyły się w końcu w 2013 r. ograniczeniem tej preferencji. Przez wiele lat kolejne rządy powstrzymywała przed tym jedynie obawa przed pogorszeniem sobie notowań u przedstawicieli mediów i środowisk twórczych. Gdy jednak się okazało, że z odliczenia korzysta niemal każdy, kto swoje codzienne, pracownicze obowiązki potrafi przekuć w autorską koncepcję (choćby uczył pływania lub spawania), wprowadzono ograniczenie wykluczające preferencję przy zarobkach przekraczających górną granicę pierwszego przedziału skali podatkowej.
Mało kto pamięta, że na początku obowiązywania ustawy szczęściarze nie musieli się dzielić wygraną z fiskusem. Gdy w 1998 r. rząd proponował likwidację zwolnienia dla wygranych w grach losowych i zakładach wzajemnych, ówczesny przewodniczący sejmowej komisji finansów publicznych poseł Henryk Goryszewski mówił: „Sądząc po szumie na sali, wszyscy grają. Z wyjątkiem przewodniczącego”.
Przybyła za to ulga na dzieci, na nowe technologie, a także wiele innych rozwiązań, nieznanych indywidualnym przedsiębiorcom w 1991 r., takich jak niedostateczna (cienka) kapitalizacja czy ceny transferowe. Pojawiły się regulacje wymierzone w transakcje skażone powiązaniami rodzinnymi, majątkowymi czy kapitałowymi. Ucywilizowano leasing, uszczegółowiono przepis o amortyzacji.

Bez abolicji

Co najmniej dwukrotnie nie powiodła się próba wprowadzenia abolicji. Po raz pierwszy przed wprowadzeniem ustawy o PIT – przypomina Dorota Szubielska.
Po raz drugi do abolicji przymierzono się w 2002 r. We wrześniu Sejm uchwalił nawet ustawę o jednorazowym opodatkowaniu nieujawnionego dochodu, ale dwa miesiące później Trybunał Konstytucyjny uznał to rozwiązanie za niezgodne z konstytucją.
Ostatecznie jedyną abolicją, którą przeprowadzono, była ta z 2008 r. obejmująca Polaków powracających z emigracji zarobkowej. Dotyczyła zarobków z lat 2002–2007. Jej skala była nieporównywalna do tej, jaką planowano w 2002 r.
Nigdy nie powiodła się próba nałożenia na najbogatszych Polaków obowiązku dzielenia się połową zarobków z fiskusem. W 2005 r. skończyło się to wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 48/04), w którym TK przypomniał o obowiązku minimum miesięcznego vacatio legis.

Pomysły na stawki

O tej żelaznej zasadzie TK orzekł zresztą już dużo wcześniej – w 1995 r. (sygn. akt K 1/95), gdy w trybie ekspresowym podwyższono stawki podatkowe do 21 proc., 33 proc. i 45 proc. Wtedy jednak Sejm odrzucił wyrok TK, bo pozycja i kompetencje trybunału były wówczas znacznie słabsze niż obecnie.
W 1996 r. mieliśmy płacić PIT według sześciu stawek, zróżnicowanych od 18 proc. do 45 proc., lecz ostatecznie zapłaciliśmy: 21 proc., 33 proc. i 45 proc.
Nigdy zresztą nie udało się zróżnicować skali bardziej niż za pomocą trzech stawek podatkowych. Zdaniem dr. Janusza Fiszera, w 1991 r. doradcy ministra finansów, najlepiej byłoby w ogóle odstąpić od skali podatkowej. – Nie ma żadnego uzasadnienia dla progresji – przekonuje.
Na razie od 2004 r., stawka liniowa w PIT jest przewidziana jedynie dla przedsiębiorców. Cel był taki, żeby zrównać pozycję przedsiębiorców prowadzących działalność w formie osoby prawnej z pozycją tych, którzy pozostali przy działalności indywidualnej.
– Podatek liniowy jest najlepszy, bo znakomicie upraszcza większość rozliczeń podatkowych i eliminuje negatywne postrzeganie progresji jako kary za zaradność – uważa dr Fiszer. Jego zdaniem progresją ustawodawca chce z reguły zapewnić sprawiedliwość społeczną. Ale każdy rozumie ją inaczej.
– Czy progresja jest elementem poczucia sprawiedliwości społecznej? Nie wiem. Ale na pewno podatkowej – mówi mec. Szubielska. Zwraca uwagę, że w Europie progresja się przyjęła. W niektórych krajach, np. we Włoszech, system progresywnego opodatkowania dochodu jest zapisany wprost w konstytucji.
W Polsce ostatecznie ukształtował się model spłaszczonej progresji. Od 2009 r. mamy już tylko dwie stawki: 18 i 32 proc. Niby więc progresja jest, ale ponad 97,7 proc. (dane za 2012 r.) Polaków rozlicza się z fiskusem z dochodów tylko według tej niższej stawki.
Mec. Dorota Szubielska odeszła z Ministerstwa Finansów 31 grudnia 1991 r., w kilka dni po tym, jak z pracownikami resortu pożegnał się Leszek Balcerowicz. W 1993 r. tworzyła własną kancelarię prawną. Od lat jest partnerem w Chadbourne & Parke, Radzikowski, Szubielska i Wspólnicy.
Doktor Janusz Fiszer po odejściu z MF na ponad 20 lata związał się z kancelarią prawną White & Case. Obecnie jest wspólnikiem w kancelarii Gessel, Koziorowski i docentem Uniwersytetu Warszawskiego