Jednym z pytań powracających w dyskusji o przywracaniu praworządności jest to: Czy utrzymać w polskim systemie prawnym skargę nadzwyczajną? Stawia się je w związku z koniecznością wykonania wyroku pilotażowego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce z 23 listopada 2023 r. (skarga nr 50849/21). Rozbieżność poglądów bierze się stąd, że trybunał w Strasburgu nie opowiedział się jednoznacznie za zniesieniem skargi nadzwyczajnej, a jedynie wyeksponował pewne jej wadliwości, co doprowadziło go do wniosku, że w obecnym kształcie skarga nadzwyczajna jest sprzeczna z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Stajemy zatem przed następującą alternatywą: starać się zmodyfikować skargę tak, aby odpowiadała oczekiwaniom trybunału, albo znieść ją w całości, a problemy, na które miała odpowiedzieć, rozwiązać w inny – często prostszy i bardziej adekwatny – sposób. Niejako pomijając tę alternatywę, ministerialny projekt ustawy o przywracaniu ładu konstytucyjnego w sądownictwie z 24 kwietnia 2025 r. w wersji pierwotnej po prostu utrzymywał skargę nadzwyczajną we w zasadzie niezmienionym kształcie. Ostatnia wersja słusznie uchyla tę instytucję. Co do zasady trafna jest także idea wprowadzenia nowego przepisu, art. 678¹ kodeksu postępowania cywilnego, który pozwoli sądowi uchylić postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, jeśli wcześniej zapadło już inne prawomocne orzeczenie w tej samej sprawie. Niemniej incydentalna korekta jednej sytuacji nie rozwiąże problemu systemowego.

Wybór jednego z rozwiązań wynika w pierwszej kolejności z oceny samej skargi nadzwyczajnej. Trzeba zatem odpowiedzieć na pytanie, czy jest nam ona potrzebna w takim kształcie, jako kolejny nadzwyczajny środek zaskarżenia, oraz czy jest nowoczesnym instrumentem, który pozwala obywatelowi postawić państwo przed sądem w celu ochrony swych konstytucyjnych praw i wolności. Związane jest to z dookreśleniem, czy ograniczać zmiany wyłącznie do punktowych kwestii sygnalizowanych przez ETPC, czy rozwiązanie problemu powinno być związane z głębszą refleksją i z jednej strony usunięciem środka, który w istocie nie stanowi efektywnego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw, a z drugiej – docelowo – z wprowadzeniem nowego, skutecznego środka gwarancyjnego służącego bezpośrednio wzruszeniu naruszającego Konstytucję RP orzeczenia sądu.

Sprawa, a jakże, polityczna

Publiczna debata w tym zakresie jedynie pozornie opiera się na argumentach sprawiedliwościowych. Ma ona jednak w istocie charakter publicystyczny i jak to w takich wypadkach bywa, proponuje się uproszczone rozwiązania skomplikowanych problemów. Twierdzi się bowiem, że w sytuacji, w której „sąd cię skrzywdził”, właśnie skarga nadzwyczajna jest lekiem na całe zło i niesprawiedliwość wyroków. Dalej sylogizm układa się sam – „kto opowiada się za zniesieniem skargi nadzwyczajnej, ten popiera niesprawiedliwość społeczną orzeczeń”. Taka narracja całkowicie pomija cały istniejący i bardzo rozbudowany system zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia, rzeczywiste przyczyny skuteczności tych skarg czy wreszcie to, że skarga w obecnym kształcie cofa nas do czasów komunistycznych. Uzależnia bowiem obywatela od organów władzy publicznej, albowiem tylko one mogą zadziałać w jego sprawie, wnosząc skargę nadzwyczajną. Trudno znaleźć w tej dyskusji argumenty za realnym wzmocnieniem konstytucyjnych praw i wolności.

Warto zatem przypomnieć, że skarga nadzwyczajna została wprowadzona do polskiego systemu prawnego z powodów politycznych. Komisja Wenecka już w opinii z 11 grudnia 2017 r. zauważyła, że taki system nie jest nowy i w tym kształcie istniał w wielu byłych krajach komunistycznych. Wprowadzając skargę nadzwyczajną, Polska zaproponowała rozwiązanie, chociaż niecałkowicie tożsame z tym obowiązującym w systemie komunistycznym, to zawierające wiele podobieństw. Kluczowy w tym zakresie był przepis umożliwiający uchylenie prawomocnego wyroku dla urzeczywistnienia „sprawiedliwości społecznej”. Zdaniem Komisji Weneckiej wprowadzenie tak sformułowanej klauzuli generalnej prowadzi do możliwości bardzo szerokiej interpretacji i jest sprzeczne z zasadami przewidywalności i stabilności porządku prawnego. Komisja skrytykowała również możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia z uwagi na sprzeczność ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym, jako że czynienie ustaleń faktycznych jest zadaniem sądów pierwszej instancji oraz instancji odwoławczej.

Z kolei Komisja Europejska w swojej czwartej rekomendacji dotyczącej rządów prawa w Polsce z 20 grudnia 2017 r. wyraziła swoje obawy związane z brakiem poszanowania zasady pewności i stabilności prawa oraz rządów prawa. Wskazano na nieprawidłowe ujęcie przesłanek dopuszczalności tego środka oraz niewłaściwe umiejscowienie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi jako podmiotu publicznego w sytuacji, w której powinien on być prywatny.

Deficyt konstytucyjny

Jak wynika z opinii KW, KE oraz orzeczenia w sprawie Wałęsa p. Polsce, skarga nadzwyczajna nie realizuje standardów międzynarodowych, ale także – co ważniejsze – nie opiera się na konstytucyjnych podstawach. Wbrew publicystycznym wypowiedziom nie może być traktowana jako brakujące ogniwo w zakresie ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Prawdą jest, że do momentu wprowadzenia do systemu skargi nadzwyczajnej jedynym w istocie środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności obywateli w Polsce była instytucja skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji RP), która służyła wyłącznie do kontroli konstytucyjności aktu normatywnego, na którego podstawie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie.

Zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej obejmował i nadal obejmuje wyłącznie ocenę konstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zarazem ma charakter abstrakcyjny. Prawdą jest też, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, iż stwierdzenie niekonstytucyjności podstawy prawnej orzeczenia powinno prowadzić do usunięcia niekonstytucyjności także w odniesieniu do opartych na niekonstytucyjnej normie rozstrzygnięć indywidualnych, ale było to możliwe w odrębnym postępowaniu (art. 190 ust. 4 konstytucji). W konsekwencji skorzystanie przez obywatela z nadzwyczajnego środka zaskarżenia mogło doprowadzić do ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Biorąc powyższe pod uwagę, można przyjąć, że istnieje deficyt konstytucyjny co do art. 79 ust. 1 konstytucji i to on powinien się stać przedmiotem zainteresowania.

Ograniczenie praw jednostki

Skarga nadzwyczajna nie wypełnia jednak zdiagnozowanej luki w systemie ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Nie może być traktowana jak rozwiązanie analogiczne do przyjętych w Niemczech, Hiszpanii czy Czechach, gdzie każdy obywatel może „postawić państwo przed sądem”, lub jak choćby we Francji czy Austrii, gdzie w sposób swoisty połączono instytucje skargi konstytucyjnej i pytania prawnego, co pośrednio daje każdemu obywatelowi prawo do sądu konstytucyjnego. Z punktu widzenia standardów konstytucyjnych pozostawienie wadliwej konstytucyjnie skargi nadzwyczajnej w porządku prawnym in genere ten porządek dodatkowo osłabia.

Jest tak również dlatego, że wadliwie ukształtowana została legitymacja do wniesienia skargi nadzwyczajnej. Obok podmiotów „rzecznikowskich” mogących mieć ustrojowy tytuł do wnoszenia skargi nadzwyczajnej (rzecznik praw obywatelskich, rzecznik praw dziecka lub rzecznik praw pacjenta) uprawnieni do wniesienia tego środka są prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czy prokurator generalny, który ciągle jest jednocześnie ministrem sprawiedliwości. Przy uwzględnieniu ustrojowego oraz procesowego usytuowania prokuratora generalnego oznacza to, że może on wnosić skargę nadzwyczajną w sprawach, w których prokurator działał w charakterze oskarżyciela lub strony postępowania, jak również, że może inicjować sprawowanie pełnego nadzoru judykacyjnego nad wszystkimi prawomocnymi orzeczeniami sądów. W przedstawionej konstrukcji strona lub uczestnik prawomocnie zakończonego postępowania mogliby występować – analogicznie jak to było pod rządami rewizji nadzwyczajnej – wyłącznie w charakterze petentów, choć chodziłoby o ich sprawę. Biorąc pod uwagę wskazania zarówno Komisji Weneckiej, jak i Komisji Europejskiej, a także orzeczenie ETPC w sprawie nr 50849/21, pozbawienie jednostki legitymacji i wadliwe ukształtowanie podstaw skargi otwierają drogę do nadużyć. Nie tylko nie wzmacniają ochrony praw i wolności obywatelskich, ale de facto mogą prowadzić do ich ograniczenia.

Bogaty system

Nie bez znaczenia jest również to, że skarga nadzwyczajna jest elementem silnie destabilizującym system nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz stabilność orzeczeń, co osłabia państwo jako takie. Nie należy zapominać, że cechą swoistą polskich regulacji systemu środków zaskarżenia było to, iż istniał stosunkowo szeroki katalog środków prawnych służących podważaniu prawomocnych orzeczeń w porównaniu z innymi państwami, w tym członkami UE. System ten obejmuje – w sprawach cywilnych – skargę kasacyjną, skargę o wznowienie postępowania, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, a dodatkowo w trybie nieprocesowym liczne przypadki zmiany przez sąd prawomocnych postanowień co do istoty. W sprawach karnych obejmuje on kasację, skargę na wyrok sądu odwoławczego i wznowienie postępowania. System ten uzupełniony jest zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych o możliwość unieważnienia przez Sąd Najwyższy na wniosek prokuratora generalnego prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawie, która ze względu na osobę nie podlegała orzecznictwu sądów polskich lub w której droga sądowa była niedopuszczalna, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawach o postępowaniach sądowych. Biorąc pod uwagę charakter skargi, należy przyjąć, że dodatkowy środek pochodzący z systemu rewizji nadzwyczajnej nie jest po prostu potrzebny.

Także praktyka nie daje wystarczających podstaw do uznania, że skarga nadzwyczajna jest niezbędnym, a nawet pożądanym w obecnym kształcie środkiem w polskim systemie prawnym. Do Sądu Najwyższego od 2018 r. do końca 2024 r. wpłynęły tylko 2372 wnioski, z tego rozpatrzono 1469, a uwzględniono 410. Praktyka stosowania wskazuje co prawda na pewien deficyt, ale także na to, że jest to środek co najmniej systemowo niedoskonały, a problem w istocie znajduje się zupełnie gdzie indziej i często jest możliwy do wyeliminowania poprzez zmianę konkretnych przepisów lub praktyki ich stosowania. Skargi odnosiły się np. do spraw spadkowych, frankowych, dotyczyły też lichwiarskich odsetek. Przykładowo analiza spraw spadkowych wskazuje na deficyt ochrony konstytucyjnej w zakresie systemu ochrony praw człowieka. Przypomnieć należy, iż w jednej z pierwszych uwzględnionych skarg nadzwyczajnych ten sam sąd wydał dwa sprzeczne postanowienia w tej samej sprawie spadkowej, a skarga nadzwyczajna doprowadziła do eliminacji jednego z dwóch sprzecznych ze sobą orzeczeń z obrotu prawnego. Problem wynikał z tego, że część orzecznictwa przyjmuje, iż terminami w odniesieniu do skargi o wznowienie jest związany także prokurator, co oznacza niemożność wniesienia tej skargi po upływie kodeksowych terminów także przez prokuratora, nawet w celu ochrony porządku publicznego. Przy przyjęciu takiej wykładni w obrocie mogą pozostać dwa sprzeczne ze sobą postanowienia spadkowe, co narusza interes publiczny i destabilizuje porządek prawny. Remedium na tę sytuację jest w istocie doprecyzowanie przepisów, tak aby prokurator w skardze o wznowienie nie był związany terminem. Do wprowadzenia właściwej regulacji mogłaby doprowadzić nowa skarga w celu ochrony praw i wolności, która powinna przysługiwać obywatelowi.

W konsekwencji w projektach Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury przyjęto, że konieczne jest usunięcie środka w wadliwym kształcie. Stanowisko to poparła także Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego. Podkreślić należy, że projekt reguluje dalsze procedowanie spraw, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Nie jest zatem prawdą, że skargi w toku nie zostaną rozpoznane. Będą nadal rozpoznawane w niewadliwych izbach Sądu Najwyższego z udziałem ławników Sądu Najwyższego. Równocześnie w wykonaniu wskazanego powyżej wyroku pilotażowego w sprawie Wałęsa p. Polsce przyjęto, że uwzględnienie skargi nadzwyczajnej na podstawie oczywistej sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego jest niedopuszczalne.

Co w zamian?

Złoty umiar, złoty środek – powiedział Horacy. Może zatem postawić zagadnienie inaczej. Skoro jest oczywiste, że nie ma możliwości powrotu do stanu sprzed wprowadzenia skargi nadzwyczajnej, a ujawniona została potrzeba zapewnienia środka, który umożliwi każdemu obywatelowi „postawienie państwa przed sądem” jako swoistej skargi indywidualnej w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności, to powinniśmy zapytać, jak on powinien docelowo wyglądać? Patrzmy do przodu, debatujmy o nowoczesnych konstrukcjach, rozpocznijmy dyskusję o tym, czy i jak ukształtować „indywidualną skargę konstytucyjną w obronie praw i wolności”. Nie w imię populistycznych haseł, ale dla realnego przywrócenia prawa do sądu ustanowionego ustawą i przywrócenia praworządności, a przede wszystkim ochrony jednostki i jej konstytucyjnych praw i wolności. Stać nas na więcej niż powrót do sposobu myślenia i konstrukcji z czasów komunizmu.

Usunięcie skargi nadzwyczajnej powinno być docelowo związane z wprowadzeniem innego rozwiązania, które wychodziłoby naprzeciw jednostkom i eliminowałoby lukę wynikającą z wąskiego i abstrakcyjnego zakresu skargi konstytucyjnej z art. 79 ust. 1 konstytucji. Nowy subsydiarny środek, który naprawdę pozwoli obywatelowi „postawić państwo przed sądem”, powinien obejmować orzeczenie sądu naruszające indywidualne prawa konstytucyjne, a jego zakres przedmiotowy powinien być przeciwieństwem art. 79 ust. 1 konstytucji przy założeniu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Środek taki powinien przysługiwać co do zasady podmiotowi indywidualnemu (być może przy wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego), konieczne przy tym byłoby precyzyjne określenie przesłanek (skarga powinna być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, a jego sprecyzowanie winno nastąpić poprzez wskazanie publicznego prawa podmiotowego i określenie sposobu jego naruszenia). Środek ten powinien być wpasowany w istniejący system zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia we wszystkich procedurach. ©℗

Do Sądu Najwyższego od 2018 r. do końca 2024 r. wpłynęły tylko 2372 wnioski, z tego rozpatrzono 1469, a uwzględniono 410. Skarga nadzwyczajna to środek co najmniej systemowo niedoskonały, a problem w istocie znajduje się zupełnie gdzie indziej i często jest możliwy do wyeliminowania poprzez zmianę konkretnych przepisów lub praktyki ich stosowania